行政指导的功能解读
莫于川;田文利
【摘要】行政指导是一种十分有效的现代行政管理方式，由于它具有非权力性、非强制性及可协商性等特点，因而在现实中它表现出多方面的功能：形成公意的合法化功能、平衡协调功能、补充和替代功能、协商和吸收不满功能、引导和促进功能以及预防和抑制功能。这些功能互相补充、互相支持，为行政指导在实践中广泛适用奠定了内在基础。
【关键词】行政指导；合理性；行政机关；行政相对人；制度
【全文】
引言：功能研究的必要性
行政指导作为一种特殊的行政行为，在现代的社会生活当中担负着日益重要的角色。国内外学者不断从结构、功能和作用等角度对行政指导进行研究和探索。但就结构、功能和作用这三个基本概念而言，其间的界限似乎并不分明，但在社会法学家的视野下，三者之间则呈现出一种前后相继的逻辑关系。他们认为：结构是首要的前提条件，是功能的基础；功能则是结构的外在表现；作用以功能为前提，是事物与外在世界发生关系时所展现的某种效果。美国结构功能主义的理论大师塔尔科特·帕森斯对此曾有过颇有见地的分析，他认为：“结构是事物内部诸要素的构成方式，各个支结构联系在一起才能发生功能；而功能则以结构为基础，是一种维持均衡的适当活动。”[1]在我国法学界，一般并不将功能与作用作严格区分，多数学者认为功能即是作用，在对某一种具体的法律制度进行分析时，多注重制度的外在作用表现而忽视内在功能构造。结合上述法学家的观点，笔者认为将功能与作用作适当区分为宜，因为二者在语言上和逻辑上确实存在一定的层位差别：功能通常用来指一种事物内在的存在依据，而作用则是指事物在与外界发生关系时产生的一种结果，前者是本质的、基础的，而后者是现象的、外在的；功能通常与目的相关联，而作用则常与效果相一致。
在对一种现实制度进行分析之前，选择一个合理的分析工具通常是必要的。通过上述几个关联概念的比较和分析，笔者认为对行政指导进行深入研究，采用功能主义的分析方法是较为合理的。其理由如下：
（1）行政指导的功能研究是进行制度构建的前提条件。构建行政指导制度，必须强调这种制度本身内在的合理性，即强调其本身所具有的其他制度难以替代的独特之处。美国法理学家波斯纳先生曾明确地指出：“法律是功能性的。”[2]人们只有懂得哪些是行政指导的基本功能时，才能有目的地去加以运用。
