二、地方政府驻京办事机构的设立

　　目前，主管外地政府在京设立办事机构的机关有两个。一是国务院机关事务管理局各省区市政府驻京办事处管理司，其负责各省、自治区、直辖市及副省级市人民政府驻京办事处的管理和协调工作，同时有权拟定相关的规章制度和管理办法；[12]另一个是北京市发展和改革委员会区域经济合作处（原北京市经济技术协作办公室），其负责办理外地政府驻京办事机构（称“联络处”）的设立及登记事项变更等事宜。[13]此外，各省市也都制定了本地的规定，以规范外派和外地政府驻本辖区的办事处。[14]

　　根据北京市政府2003年的规定，各省、自治区、直辖市人民政府所辖政府部门、地级市人民政府（包括地区、盟、行政公署，自治州、区人民政府）、县或县级市人民政府，可以在北京市设立一个驻京联络处。[15]条件是：（1）有符合规定面积的办公用房：各省级政府所辖政府部门、地市级政府驻京联络处办公用房原则上不少于200平方米，其他驻京联络处办公用房原则上不少于100平方米。（2）具有足以维持驻京联络处正常运转及购置必要办公设备所需经费来源。（3）有不少于三人的编制内专职工作人员。除此之外，派出地的省级经济协作主管部门须向北京市发改委出具申请设立驻京联络处的正式公函；派出地财政部门须出具驻京联络处经费来源证明（包括每年办公经费数额）。[16]经审查符合条件的，北京市发改委会向派出地省级经济协作主管部门发出“关于同意××××设立驻北京联络处的函”，并发给申请单位《外地政府驻北京联络处登记证》正、副本。对于不符合条件的申请也会在受理之日起20个工作日内书面告知。[17]

　　可以看出，在申请设立驻京办环节，北京市将那些行政级别较自己低的地方政府或同级政府所辖部门视为了行政相对人，尽管外地政府（或部门）设立驻京办主要不是与北京市联络，而是争取中央部委给予项目和政策支持。各驻京办（或联络处）的人事、行政管理、业务工作和思想政治工作，主要还是由其派出部门负责管理。同时，驻京办主管部门也会“协助派出单位管理各办事处党政领导干部，进行监督检查，处理违法违纪问题。”

　　三、地方政府驻京办事机构的民事活动

　　2009年4月，河南省许昌、漯河两市驻京联络处购买到假冒茅台酒一事曝光后，许昌驻京联络处负责人对媒体表示，其每年经费不超过30万元，且办公用房是租的。[18]然而即便上述内容属实，也不能否认以下现象的存在：地方政府各驻京办事机构一般都拥有自己的房产、车辆，还下设提供住宿、餐饮的服务机构。比如，北京市政府办公厅1988年下发的两则通知曾分别指出，“凡‘文革’期间本市接管的外省、自治区、直辖市驻京办事处及企业在京的房产，只要产权单位提出申请，交验产权证件，没有产权纠纷的，均承认其房屋所有权。”[19]“经批准设立的驻京办事机构，其工作人员可以申报本市暂住户口，可以在京租借或购买办公用房。”[20]20世纪80年代以后，各地驻京办陆续建设了“集住宿、餐饮、办公、会议、娱乐、保健、购物等于一体”的宾馆或大厦。其中按三星级、四星级标准设计、建造和装修，投资在亿元以上（装修和购置配件也在几千万元以上）者不在少数。[21]在性质上，这些大厦、宾馆、饭店或招待所被归为实行企业化管理的事业单位，具有行政级别。宾馆、饭店就其本来属性而言属于“企业”或营利组织范畴，且不具有自然垄断的特征。地方政府驻京办事机构这种以产权替代契约的制度安排，亦即由（地方）政府出面经营本该由市场提供的服务，使得作为事业单位的地方政府驻京办横跨了政府机构和非营利机构、非营利机构和营利性机构，从而模糊、混淆、甚至消解了它们彼此应有的界限。[22]