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法人和其他组织
法人和其他组织作为护行政合同的主体，只存在于不对等型行政合同中，但不排除其在对等型行政合同中成为利害关系人。作为利害关系人，虽不属于直接的合同主体，但在一定情况下，却会对能源和环境保护的行政合同的签订产生影响。如当保护行政合同签订时，认为该合同对其法定权益可能造成不利影响时，要求行政机关举行听证等。法人或其他组织既可能是环境污染的制造者，也可能是环境污染的受害者，也可能是环境设施建设的主体，是环境保护行政合同的最主要的主体。在能源保护领域，法人和其他组织是能源开发利用的承担者，也可能是节约能源协议的一方当事人，是能源合同的最主要的主体。
自然人
自然人作为环境保护行政合同的主体，与法人和其他组织大体相同，只不过较少作为合同主体出现，更多的是以利害第三人的身份出现。
这里值得讨论的是，法人或其他组织等私人之间为了环境保护而签订的合同是否属于行政合同。一般认为，行政合同中至少有一方是行政机关，私人之间不能订立行政合同。有人认为私人之间可以签订有关环境保护的合同，但属于民事合同[11]。对于私人之间能否订立行政合同，德国学说上认为，私人之间在法律明确授权的情况下，也可能缔结行政合同。如德国建设法第110条规定的协议、公法租金请求权转让合同就被视为私人之间缔结的行政合同。[12]日本行政法学者也认为私人之间可以订立行政合同。根据日本土地征用法第40条、第116条以下的规定，征用土地中土地征用事业部门与土地所有者等之间的协议，被认为是私人之间订立的行政合同。[13]我国台湾学者吴庚也认为私人相互间在理论上亦有成立行政合同的可能，只是很少有可举的实际事例。[14]私人之间为了能源和环境保护缔结的合同，笔者认为有成为行政合同的可能。其理由在于，该类合同涉及到公共利益，此类合同如果完全按民事合同的缔结、履行、责任原则对待，由于私人行为的趋利性，可能会有害于公共利益和其他利害关系人的利益，对这类合同应当适用行政合同的规则，但未必是有关的全部规则。
（二）缔结的形式
行政合同应当以书面形式缔结，法律、法规另有规定的依其规定，这是各国普遍的做法，环境保护行政合同也不例外。德国行政程序法第57条、葡萄牙行政程序法第184条、我国澳门地区行政程序法第163条、台湾地区行政程序法第139条皆有类似规定。法国虽然规定行政合同可以书面形式和口头形式缔结，但规定超过一定金额的政府采购合同必须是书面的。
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