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三、环境保护行政合同的缔结
（一）缔结的主体
行政机关
能源和环境保护是国家的责任，国家的这一职责，是通过不同的机关来实现的。如立法机关制订相关的法律法规，行政机关依照相关法律法规进行实施、监督、处罚等行为，司法机关通过审判、检察追究违法者的法律责任等。行政机关签订能源和环境保护行政合同，行政机关是不可或缺的主体。有人认为能源和环境保护行政合同的主体是国家[7]，值得商榷。首先国家是一个整体性概念，国家作为合同主体是有限的，如与其他国家、国际组织签订的协议、公约等；其次，国家的只能都是通过具体的机关来行使的，作为整体的国家并不具体实施管理行为；最后，能源和环境保护行政合同是一个具体化的行政行为，因而其主体也应是具体化的。这里所说的行政机关，可能是各级政府的专门环境保护机关或履行环保职责的其他机关，也可能是中央或地方政府本身。
缔结能源和环境保护行政合同的行政机关，还必须具有缔结合同的能力，即必须是具有法人资格，能够以自己的名义做出行政行为，并能自行承担责任的行政机关。具有行政合同缔约能力的行政机关缔结行政合同时，还必须在其法定权限范围内。当法律、法规规定该合同需经其他行政主体的核准、同意或会同办理的，该合同尚需其他行政机关核准、同意或者会同办理，始得生效。行政机关在缔结行政合同将影响第三人的权利或法律上的利益的情况下，须经第三人同意始得有效。德国行政程序法第58条第1项、我国台湾地区行政程序法第140条第1款、我国行政程序法（试拟稿）[8]第171条第2款都规定，行政合同的履行将损害第三人权益的，应该征得第三人的书面同意后才能生效。台湾行政程序法草案（1990年）在说明中认为，“行政合同与行政处分同样可能侵害到第三人之权利。为保护该第三人之利益，于行政处分之场合，依现行法制，有足够法律救济途径可采，于行政合同之情形则否。第1项爰规定侵害第三人之权利之行政合同，非经该第三人书面同意不生效力，以免该第三人遭受无可弥补之损害。”[9]侵害第三人权益的行政合同须经第三人同意，是为了保护第三人的利益是不言自明的。但也有学者对此提出了质疑，认为这种规定会影响行政合同的效率和稳定。[10]笔者认为，环境保护行政合同往往涉及利害关系人人数众多，若有几个或一个第三人不同意即使合同归于无效，则此类合同的适用将大打折扣，公共利益也难以实现。因此，在涉及第三人利益的情况下，可以采取听证等方式，尽可能平衡各方面利益，同时从制度上增设受侵害第三人的利益救济制度，以保证利益受害人的利益得到补救。
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