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三、生态功能区划作为生态综合管理制度的政策地位和作用
（一）崭新的管理手段
生态功能区划是一项新的管理手段。管理者对生态功能区划的管理目标预期是，它是一项客观反映生态服务功能现状、要求和土地利用效果的技术性手段，是进行生态保护规划、水土资源规划、经济社会发展计划的科学依据。程序上要求，生态功能区划由国家和省两级组成，每一级的区划完成以后，应当经同级人民政府批准而发生法律效力，并向全社会公布。已经批准的生态功能区划，不得擅自改变；生态功能区划需要修改的，应在专家重新评价、界定后，提请审批机关重新审批。
生态功能区划的管理作用表现在几个方面：其一，能够识别和确认国家级生态功能保护区，并建立保护制度。对具有生态环境敏感性高和生态服务功能重要性强的区域实行特别的管理和保护，禁止或限制在这些区域内的资源开发利用。其二，生态功能区划为资源开发利用项目设定生态保护目标，也就是资源开发不得造成生态功能的改变。对不符合生态功能区划的新建项目，应提出项目重新选址或重新进行环境影响评价。对不符合生态功能区划的已建项目，要明确停工、拆除、迁址或关闭的措施，并提出恢复项目所在区域生态功能的措施。其三，明确区域生态保护管理目标和保护目标，明确生态功能区生态环境监测、检查和考核的目标。使将生态保护的任务纳入领导干部任期考核的制度提供技术可行条件。对任期内生态功能严重退化的，要追究主要负责人的责任；对造成生态功能破坏的项目，要追究项目法人的责任。其四，生态功能区划本身是一个生态综合管理信息系统，能够大力促进生态环境行政管理和社会服务信息化，提高各级生态环境管理部门和其他相关部门的综合决策能力和办事效率。 其五，生态功能区划加强生态环境保护的公众参与和宣传教育。为广大人民群众和民间团体参与资源开发保护监督，支持和鼓励公众和非政府组织参与生态管理提供制度和程序。
（二）与其他区划类管理制度的关系
生态功能区划作为一项新的管理手段被引进资源与环境管理体系，人们势必要问其与现有的其他形式的区划是什么关系？我国与资源环境管理相关的其他区划主要有行政区划、自然区划、农业区划和海洋功能区划等。行政区划和自然区划是基础性区划，农业区划和海洋功能区划是专业性区划。生态功能区划的地位如何呢？对这一问题，认识不一致。赞同者主张它应当与行政区划和自然区划一样，属于基础性区划[14] ，，被称为“生态地图”[15]，因而比专业区划具有更普遍的指导意义和更高的政策地位。
我国资源环境管理中与区划关系紧密的还有资源与环境的规划（包括开发利用和保护）如水资源战略规划、农业（包括畜牧业和渔业）规划、土地利用总体规划、城市发展和建设规划、水土保持规划、防沙治沙规划、生态环境建设规划和生态环境保护规划，等等。这些规划与生态功能区划是怎样的管理关系。而对这个问题的回答存在相互矛盾的两方面。一方面，理论上管理和决策者都比较容易接受生态功能区划及其管理理念，一般都同意生态功能区划具有更客观的科学性，是进行土地利用和其他资源开发利用规划和区划应当遵循的客观尺度；资源和环境管理也应当采用更加融合、一体化的过程进行决策和管理。但另一方面，由于资源管理实践存在严重的条块分割和非一体化决策和管理，要让主要资源管理部门（如国土部门、水利、农业、城市建设部门，甚至林业部门）的管理活动接受这一新的制度的制约，从部门管理的利益和便利等考虑，这些部门并不是十分情愿接受这一制度，因此实施起来也相当困难。[16]
（三）重要生态功能保护区的管理地位
生态功能区划是一种“生态地图”，是一种全版图性的分区，它不仅提供了生态功能重要性和生态环境敏感性的基础信息，而且还结合人类活动的影响，识辨出进行保护的重点区域——生态功能保护区。根据国务院2000年颁布的《全国生态环境保护纲要》，我国要在江河源头、重要水源涵养区、防风固沙区等建立生态功能保护区，对重要生态功能区域实施抢救性保护。2004年下半年国家环保总局开展编制《全国重点生态功能保护区建设规划》，总体目标是利用15～20年时间，在我国各重要生态功能区域建立起较[17] 完善的国家与地方生态功能保护区体系和相应的管理、法律、法规及标准体系。近期目标是抢救性建立31个国家级生态功能保护区和一批地方级生态功能保护区，建立起比较完善的生态功能保护区监管和法规体系，通过相关项目的组织实施，使国家重点流域、区域的主导生态功能保护能力得到全面加强。[18]
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