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论我国环境影响评价中的公众参与制度

  
  3、少数民族代表。我国国土面积辽阔,民族众多。各民族由于所居住的地理环境差异、历史传统不同,生产、生活方式呈现多样化的态势,进而形成自己独特的文化与传统。由于少数民族多聚居在经济相对落后的地区,国家必然进一步加大对这些地区的开发和建设。经济的开发和建设在给当地带来利益的同时,必然对当地的生态环境、文化与传统造成许多不良影响,甚至影响这些少数民族的存续。如果一个建设项目涉及少数民族的利益,我们应当借鉴美国和世界银行的做法将少数民族作为一个独立的参与主体提出,必须征求当地少数民族对项目的看法和意见,以避免决策失当和导致不良后果。
  
  4、非自愿移民。非自愿移民是指因为国家建设而造成的不得不进行的人口的迁移。其特点主要在于移民的“非自愿性”,如当水库将淹没土地、房屋时,一定范围的受影响人群是非搬不可的,而且往往是整户甚至是整个居住区人口从条件较好的地方迁出。据估计,新中国成立后我国因工程建设而形成的非自愿移民总数在4000万人以上。尽管工程建设涉及众多移民,但是我国由于缺乏公众参与制度,在涉及移民问题的时候,有些地方并未征求移民的意见,甚至在移民做出搬迁等巨大牺牲的同时,对其利益未给予恰当保护,造成一些群体因为移民而致贫。因此我国应借鉴世界银行关于在环境影响评价中征求非自愿移民意见的做法。当国家重点建设项目涉及移民搬迁时,环境影响评价报告书编制单位必须征求并重视移民的意见,以防止因为国家公益而对公民私益进行不恰当的剥夺。
  
  (二)我国环境影响评价中的公众参与程序的缺陷及其完善措施
  
  公正而合理的程序设计是实体权利得以实现的保障,环境影响评价中公众参与的权利如果没有具体的程序规定作为后盾,恐怕也只能流于形式主义。不少学者认为,公众参与是环境影响评价的核心和关键,公众参与应当贯穿于整个环境影响评价程序的整个过程。从操作上讲,越早越容易引进公众参与,而越往后的阶段(例如对很厚也很专业的环境影响报告书进行审查对于一般公众来讲可能难度就要大的多),越难引入公众参与制度。[6]而在实践中我国的环境影响评价中的公众参与存在参与时间不明确,以及参与时间和阶段相对滞后等问题。基于以上关于环境影响评价程序的讨论,作为整个程序开端和发动的基础的项目审查程序,应该作为公众参与的起点。在这个阶段上引入公众参与,如果项目继续进行下去需要进行环境影响评价,则该阶段的参与可为将来公众在整个程序中发挥更大、更积极的作用打下基础;如果项目继续进行不需要环境影响评价,则该结论因为有了公众的参与,公众才可能易于接受。
  
  对于环境影响评价中公众参与的程序的完善,本文主要从以下两个方面阐述:
  
  1、将原则性条文具体化。在《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》中,对于公众参与的程序有一定的原则性规定,但是这仅仅在法律条文的规定中满足了公众参与的程序要求,实践中,许多国家机关对公众参与环境影响评价持消极的态度,甚至是抵触的态度,因此为了避免造成原则性条文无法执行的情况,建议在制定相关的部门规章时候将环境影响评价中的公众参与程序细化。


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