论我国环境影响评价中的公众参与制度
由厦门海沧PX项目迁址建议议案引发的思考
Comment On The System Of Public Participation In EIA In China
顾向一;陶蕾
【摘要】厦门海沧PX项目迁址建议议案的提出及其社会影响，表明公众参与对于环境影响评价制度的有效推行以及公共环境纠纷的防范具有重要意义。公众参与已经成为环境保护领域的一项基本法律原则，在环境影响评价制度的施行过程中应当重视公众参与原则的遵循。我国现有的环境影响评价相关立法在公众参与的主体、程序、效力等方面存在明显的不足急待完善。本文即围绕该问题对我国环境影响评价中的公众参与制度进行了分析论证，并提出了相应的立法建议。
【关键词】环境影响评价；公众参与；制度；缺陷；完善
【全文】
今年两会期间，105个政协委员齐声呼吁，联名签署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，成为政协的头号重点议案。海沧PX项目指的是2006年厦门市引进的总投资额达108亿元的腾龙芒烃（厦门）有限公司的一个化工项目。该项目是厦门市新的经济成长动力，因为这是厦门市有史以来规模最大的外商投资项目，其预期年产值几乎相当于整个厦门市目前GDP的2/3。然而，该项目自立项以来，遭到了越来越多的质疑。因为该项目距离厦门市中心和国家级风景名胜区鼓浪屿只有7公里，又靠近众多居民区以及学校等人口稠密区。此外，该项目的专用码头，就坐落在厦门海洋珍稀物种国家级自然保护区，而在该保护区内，生活着中华白海豚、白鹭和文昌鱼等诸多珍稀物种。尽管国家环保总局的有关领导对该议案提出的问题表示了认同和理解，但由于该项目已经经过单个项目环境影响评价，并且得到了国家发改委的批准，国家环保总局在项目“迁址”问题上根本没有权力。进入5月下旬，随着该项目的推进，更多的信息通过媒体、网络等渠道被披露，当地民众的反应也越来越激烈。随后，在6月1日下午举行的新闻发布会上，厦门市政府新闻发言人表示，该项目已经暂时停工，而区域规划环境评价还需要大约半年的时间才能完成。
从该提案中，我们不难看出，环境影响评价不仅仅是相关机构、专家的专利，随着公民环境意识的增强，公民普遍期望把他们对环境保护的意见向政府和企业决策人反映。而随着信息技术，特别是大众媒体的不断发展，公众的意见对环境影响评价的决策过程将产生越来越重大的影响。决策者必须慎重考虑公众所提出的观点，让他们的意见充分反映在项目的规划和环境保护中，这是避免发生冲突的重要一步。就上述项目而言，既然该单个项目的环境影响评价早已通过，为什么还有这么多的分歧？显然在环境影响评价过程中，公众参与这一制度没有得到切实的施行。那么，在环境影响评价中究竟该如何施行公众参与制度？公众参与的内容应当包括哪些？如果没有切实保障公众的参与权，相关主体应当承担什么样的法律责任？我国环境影响评价公众参与制度有哪些缺陷？如何进行完善？笔者在下文中将针对这些问题进行重点探讨。
一、环境影响评价中公众参与的历史发展和积极意义
（一）环境影响评价中公众参与的历史发展
环境影响评价中的公众参与是指公众(有关部门、专家、居民等)通过法定的方式参与一切与环境影响评价有关的活动，包括环境影响评价文件的制作、审查和事后监督。公众参与的思想自20世纪60年代在环境保护领域形成以来，许多国家的国内法和国际性法律文件都将其作为环境保护的一项基本原则予以确立；让公众参与环境影响评价，更是当今实行环境影响评价的国家所普遍采取的做法。1969年美国在《国家环境政策法》中首次提出在环境影响评价中确立公众参与制度的要求；1978年联合国环境规划署(UNEP)在其环境影响评价基本程序中明确提出了公众参与这个概念；世界银行(WB)在1981年10月将公众参与作为一项世行政策予以实施；1993年3月亚洲开发银行(ADB)提出，环境影响评价报告摘要中必须包括公众参与的内容。
