|
在跨行政区域的流生态补偿中，这种问题表现得更为突出，如在新安江流域生态补偿问题上，安徽省黄山市是新安江流域上游的水源涵养区，而浙江省的杭州市是流域下游的受益区。两市都对新安江流域生态补偿问题十分重视，但在补偿的前提——水质标准是否达标、上游水库兴建与否、补偿义务主体的确定等问题上，却各持己见。[23]
流域生态补偿制度在我国尚处于起步和探索阶段。在理论研究中，不同学科领域的学者甚至于代表不同利益层次的政府官员和政策制定者，对流域生态补偿的内涵、外延、标准、方式、体系构建等问题还存在着不同的理解甚至于产生了较大分歧。而在地方实践中，也存在了两种截然相反的情况，“一种是由于缺乏上位法或相关法规的支持和指导，在政策盲区不敢大胆探索和实践；另一种是在政策试验过程中，存在政策边界模糊，将生态补偿概念以及政策手段作用的范围扩大化。”[24]由于缺少了国家层面的制度和体系的构建，无论是“裹足不前”还是“大胆革新”，都不利于整个流域生态补偿制度的意义实现。因为流域是一个生态整体，人为的进行条块分割，适用不同的政策，不仅不能保证流域生态补偿的意义的真正实现，反而可能造成地方冲突，形成新的地方保护主义。
四、流域生态补偿制度的制度革新——兼论流域管理委员会的角色定位
（一）现有流域生态补偿制度的完善措施
流域生态补偿制度的隐含前提实质是对水权和初始水权分配制度的肯定，如果否认水权和初始水权的分配制度，对流域进行相关的保护应当是上游地区的义务，对义务的履行是不可能获得相关补偿的。上游地区有权利使用水体、行使水权，但为了保证下游地区的水权的实现，实现更大的社会利益和生态利益，其放弃了行使水权的权利，对于受益的下游地区是应当给予相应的补偿的。因此，流域生态补偿制度构建的充分条件应当是水权制度和初始水权分配制度的完善。在此基础上，现有流域生态补偿制度的完善主要应从三个方面进行，即财政转移的完善、“准市场”的建立、补偿费用的确定。
1．财政转移制度的完善
实践界形成了这样的观点，即“目前实施的生态补偿机制主要是政府买单，从市场经济学的角度，政府应是生态补偿机制倡导者和推动者，是生态补偿机制的利益相关者之一，而不是承包者。生态补偿机制应该由环境保护利益相关者共同建立，应是在环境保护服务提供者和环境保护服务购买者之间建立的一种长效机制。”[25]这种观点是有其正确一面的，但由于现阶段我国尚未构建起水权制度，排污权交易等各种市场化运作也没有相关的法律保障和广泛开展，因此，流域生态补偿仍然只能是以政府主导为主。这也是现阶段实践界广泛采用的方式。
政府主导的流域生态补偿就需要财政转移制度的完善。目前我国的转移支付制度中，并没有单列出生态补偿的范畴，财政部目前正在对一般性转移支付制度进行完善，即把全国性的生态补偿纳入一般性转移支付范围，从而体现最基本的公共需要。[26]这有可能导致生态补偿基金的来源不确定，同时是既有生态补偿资金不能足额投入到生态建设之中。
因此，改革的重点应当是完善财政资金的来源体系。一般认为，流域生态补偿的资金来源包括：生态资源使用费、生态补偿税、生态补偿保证金、生态补偿责任保险、财政补贴、社会捐助、国外贷款甚至于生态彩票等。[27]国家及相关地区应当尽快开征相关的税费，以保流域生态补偿资金的足额。对于不同层级的流域，补偿的主体也应有所区别，如对“国家确定的重要江河、湖泊”的补偿，应由中央、相关省市的财政资金转移的方式进行补助；对于跨省的流域，由受益省的财政资金转移的方式进行补助；对省内的跨市、县的流域，由受益的市、县的财政资金转移的方式进行补助，进而再由收益省、市的政府按相关贡献程度等分配给相关的组织和个人。
|
