我们学术界一般认为,宪法是“母法”,宪法是普通法律的立法基础和依据,我国立法机关在制定普通法律时也往往会在“总则”第1条中明确规定“根据宪法,制定本法”,显然宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的立法依据,这是毫无疑问的。对此,人们不会有什么异议。在立法实践上,我们也是这样做的。
有必要指出的是,这些年来我国立法机关在普通法律中规定“公共利益”时不仅仅是依据宪法上的“公共利益”来规定,而且基本上是照搬宪法上的条款,同样只是使用“公共利益”这一概念,而并没有对“公共利益”进行界定,具体指明哪些属于公共利益。与其说目前我国立法机关是依据宪法上的“公共利益”来规定普通法律上的“公共利益”,还不如说是照搬宪法上的规定。这种做法导致了执法机关在执法时对“公共利益”界定的随意性,这是这些年来我国土地征收和房屋拆迁纠纷不断甚至导致重大社会事件的重要原因之一。看来,“立法宜粗不宜细”的传统指导思想需要反思和改进。
(二)宪法上的“公共利益”是法律上的“公共利益”的审查依据
为什么普通法律规定了“公共利益”而宪法仍要规定“公共利益”?难道宪法上有关“公共利益”的规定仅仅是为普通法律上的“公共利益”规定提供立法依据?
答案是否定的。立法机关在制定普通法律规定“公共利益”时应当依据宪法上的“公共利益”规定,不得与宪法上的规定相抵触,这是宪法的最高法地位所决定的。我国宪法第5条第3款也明确规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”然而,万一立法机关在制定普通法律时违背了宪法上的规定怎么办?或者对于立法机关有关公共利益的立法是否违背宪法有关公共利益的规定出现争议怎么办?这时,宪法上有关“公共利益”的规定的价值就显现出来了：它是宪法监督机构审查判断普通法律有关公共利益的规定是否违反宪法的依据和标准。可以说,这是宪法必须规定“公共利益”的根本意义所在。当然,目前根据现行宪法的规定,在我国这一监督审查工作是由全国人大及其常委会负责。
