（二）较之个人，环保NGO的发言更有力度
《21世纪议程》将NGO视为公众参与的九大人群之一[5]，这是因为环保NGO作为组织，在社会公共事务中的参与程度要远远高于个人。以组织的形式实践公众参与，可以使个人的愤怒与抱怨转化为法律上的诉求，使个人的质疑转化为听证中有力的质询。同时，植根于民间的环保NGO在长期开展环保教育、推广环保理念，支援个人环境损害救济过程中形成了一定的社会公信力和影响力，由其代表公众参与环境保护管理和监督，既能得到公众的认可，又可以对政府形成一定的压力，得到更多的重视，有利于公众参与效能的实现。
（三）较之个人，环保NGO拥有更大发挥空间
日益严重的环保问题需要借助民间力量，市民社会的日渐成熟需要转变政府职能，这些都为环保NGO的发展提供了契机。随着政治体制改革的深入，政府日渐意识到“市民社会介入是制约政府失灵和市场失灵的崭新手段，公众参与度是政治现代化的关键标志”，而环保NGO作为致力于环境保护教育与环境侵权救济的组织，既拥有民意基础，又有一定的专业技能，因此将部分环境公共服务职能交由环保NGO就成为政府转变行政手段的恰当方式，而这恰恰正是公众参与的重要方式。
四、环保NGO面临的困境
（一）登记管理受限，合法性受质疑
根据中华环保联合会于2006年发布的《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》显示：截止2005年底，我国共有各类环保民间组织2768家，其中由政府部门发起成立的有1382家，占49.9%；民间自发组成的有202家，占7.3%；学生环保社团及其联合体共1116家，占40.3%；国际环保民间组织驻内地机构68家，占2.5%，主要集中在北京、上海和东部沿海地区。由这组数据可以看出，本应作为环保NGO中坚力量的民间自发组成的环保组织，即所谓草根环保组织数量极其有限。这一方面与我国环境保护起步晚有关，更重要的原因在于环保NGO作为社会团体在登记与管理方面受到许多限制。目前我国社会团体的登记和管理主要受《
民办非企业单位登记管理暂行条例》和《
社会团体登记管理条例》调整，这两个条例规定了对民间组织实行登记管理机关和业务主管单位双重的管理体制和分级登记管理体制，其中双重管理体制是指对非政府组织的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。根据《
社会团体登记管理条例》的规定，民政部门是唯一的社团登记管理机关。但同时，《条件》又规定：申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记机关审查筹备。也就是说，在接受登记机关的审查登记之前，民间组织必须先寻找愿意担当其业务主管单位的组织，而有此资格的组织，仅限于“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府授权的组织”，同时又规定业务主管部门履行下列监督管理职责：1、负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记剪报审查；2、监督、指导社会团体遵守
宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；3、负责社会团体年度检查的初审；4、协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；5、会同有关机关指导社会团体的清算事宜。这些规定，一方面对业务主管部门科以过多职责（包括一些登记机关单独可以完成的职责），使业务主管部门由于担心承担责任而不愿成为民间组织的主管部门，使环保NGO失去获得合法身份的前提条件；另一方面又赋予业务主管部门过多的权力，实质上是将环保NGO置于政府的控制之下，限制了其自主权，使环保NGO的非政治性和志愿性大打折扣。也导致许多环保NGO或者注册为公司法人，或者依附于其他机构，或者干脆没有注册登记，这不但大大影响了环保NGO的合法性，而且会使在其进行环保公益活动，特别是在进行环境公益诉讼时面临主体资格合法与否的尴尬。而那些完全符合法律规定的环保NGO，是否可称为NGO暂且不论，其所付出的代价也是惨重的，首先就是民间性的削减，由于是由政府发起或是由政府推动成立的，这类政府NGO组织的群众基础较差，志愿者的参与很少；其次是自主性减弱，这不但体现在其组织管理活动受限，而且更重要的是由于其双重身份，很容易由民意代表，自然斗士沦为政府喉舌，在政府成为环境污染和生态破坏的始作俑者时，其所面临的指责也就不可避免，这也是环保NGO社会公信度不高的原因之一。
