安全保障义务不仅限于公共服务经营者。德国司法实务上的一般安全保障义务开始于交通安全注意义务，最初主要被用于解决公众往来的道路交通设备事故的责任归属，其后为德国判例逐渐应用到侵权行为领域。[21] 法国法上的安全保证义务是由1898年4月9日的劳动灾害的法律确立的，来源于法国的保安债务。[22]日本在二战前后的法院判例中使用过安全保护义务的概念．1975年2月25日日本最高法院关于青森县八户自卫队公务员被车轧过致死案中采用安全关照义务，该判决认为“国家对公务员为执行公务设置的一切场所、设施或器具管理及公务管理，对公务员的生命及健康负有安全关照义务。”[23] 我国学者认为政府对公共场所安全负有保障义务。譬如大街，因其处于一定机构的管理之下(如城环部门)，如因这些部门的管理不善而造成损害，管理部门就应承担相应的责任。[24]
环境的公共产品属性、政府公共管理职能均决定了政府承担环境安全保障义务。人们普遍将环境利益视为一种公共产品，并鉴于其特性认为它仅能委托给政府管理。政府作为环境公益受托人的最直接理论依据是美国密执安大学萨克斯教授的“环境公共财产论”和“环境公共委托论”。萨克斯教授认为，环境资源是全体国民的“共享资源”、“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了合理支配和保护这“共有财产”，共有人委托国家来管理。[25]由政府来扮演环保公共受托人这一角色是无可非议的，环境问题及其与能源、粮食、人口等问题的综合作用所造成的对人类生存和发展的威胁，要求人类必须彻底转变观念，从全面协调人类环境关系的角度对环境问题进行宏观调控。能够担当起这一重任的只有也只可能是国家。[26] “环境公共委托论”实质上包含了“社会契约论”的思想：公民把权利让渡给政府，政府以全部共同的力量来卫护和保障公民的人身和财富。因此，
环境保护法规定的政府对环境质量负责实际上是赋予了政府环境安全保障义务。若政府违反这一安全保障义务（例如不履行合理监督义务等）导致损害结果发生，则应当为自己的不作为行为承担民事责任。这种民事责任的形式，不应是救助，而是赔偿；不应是“恩赐”，而是法定的义务；承担的数额与程度不应依政府的仁慈程度决定，而应该有明确的法律规定为依据。当公民的环境权益因为环境质量恶化而受到损害时，污染受害者有权要求政府承担民事责任，包括赔偿责任。
三、政府环境民事责任的承担
既然明确了政府应当承担环境民事责任，那么，政府应如何承担？也就是说，追究政府环境民事责任的机制应是怎样的？
《
最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定了经营者安全保障义务的两种责任类型：第一种是直接责任。经营者未尽合理限度范围内的安全保障义务，致相关公众遭受人身损害的，应当承担相应的赔偿责任。第二种是补充责任。经营者未尽安全保障义务，致使第三人侵权造成他人人身损害的，经营者应当承担补充赔偿责任。[27]
笔者认为，政府违反环境安全保障义务应承担的民事责任类型同样包括直接责任和补充责任。所谓直接责任，是指直接由于政府决策失误或不当的行政行为导致环境污染或破坏发生或加剧时（如政府规划失策等情况），政府应该是直接责任人，对受害者直接承担民事赔偿责任。所谓补充责任，是指政府未尽安全保障义务，致使排污者（第三人）侵权造成公民人身或财产损害的，政府应当承担补充赔偿责任。其中，政府补充责任的承担是本文重点探讨的问题，因为直接由于政府决策失误导致环境污染或破坏的情况比较少，更多的是由于排污者、破坏者（第三人）的行为导致损害。下面将着重对政府补充责任进行论述。
（一）政府承担环境民事补充责任的合理性
侵权补充责任的基本内涵是，在能够确定加害人时，由加害人或其他负有责任的人承担责任，补充责任人不承担责任；只有在加害人无法确定时，由补充责任人承担赔偿责任；如果能够确认加害人，但是加害人或者对损害负有赔偿责任的人的资力不足以承担全部责任时，则先由加害人或者对损害负有赔偿责任的人尽力承担责任，剩余部分由负有补充责任的人承担。在承担了补充责任之后，补充责任人获得对加害人或者其他赔偿义务人的追偿权。
