（一）学者观点
有学者认为，我国《
环境保护法》第
16条规定了对环境质量负责的法律责任主体是政府，这里所指的政府是一个行政区域的最高行政机构，而不是泛指它的职能部门。作为这一责任相对方的权利主体首先应该是公众，然后是国家。法律责任分为第一性法律责任和第二性法律责任，前者指法律为特定主体的设定法律义务，就政府而言，主要体现为其法定职责；后者指特定主体未履行法律义务时，应承担的法律后果。并对政府对环境质量进行了三个层面的解读：第一，政府对环境质量负责首先体现为政府的职责。由于法律规定的直接责任主体——政府是一个行政区域的最高行政机构，而不是泛指它的职能部门，与政府的角色相适应，政府对环境质量负责是从总体上、宏观上负责，为此，它的环保职责主要体现在：进行与环境保护相关的综合决策；组织城市环境建设维持和改善环境整体质量；进行环境保护方面的协调；提供环境保护方面的服务；分配公共环境资源等。第二，政府对环境质量负责还体现在，当所辖区的环境质量无法达标，或者出现环境质量严重恶化的情况下，政府及其有关负责人应承担一定的法律责任。这属于第二性的法律责任，是由于义务主体未履行相应的法律义务而应承担的法律后果。第三，政府除了应对国家承担行政法律责任外，也应该对所辖区的居民承担相应的民事法律责任，以及代表本辖区对其他行政区域的人民承担特定的法律责任。由于法律规定政府对环境质量负责，意味着政府就环境质量对公民做出了有约束力的承诺，在法律上与公民形成了一种准契约关系。政府提供的公共产品不合格，如同企业生产的产品质量不合格，应对消费者成对那产品质量责任一样，政府对公民也应承担一定的法律责任，包括赔偿责任。部分的环境损害的发生，是特定地区众多排污者共同排污并长期积累的结果，受害者难以找到直接负责任的排污者，要求对环境质量负责的主体进行赔偿和补偿应该是一种替代的救济途径，因为在这种状况下政府的行政失职也是明显的。直接由于政府决策失误或不当的行政行为导致环境污染或破坏发生或加剧时，政府应该与排污者或破坏者一起对受害者承担连带赔偿责任。由于本辖区的环境质量不达标而造成邻近地区的居民遭受损失的，当地政府环境质量责任主体，更应该首先对受害者承担赔偿责任。[13]
持相同的观点的学者也指出，公民享有良好环境权对应的义务主体首先是政府。当公民的环境权益因为环境质量恶化而受到损害时，不应排除其向国家提出赔偿或补偿请求的权利。[14]
（二）现行相关规定
国务院2005年12月制定的《关于
落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）对政府的环境民事责任作了明确的规定：要求“建立跨省界河流断面水质考核制度，省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标。国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。”这一规定为政府承担民事责任奠定了法律基础。
（三）政府对环境质量负责的内涵：政府环境安全保障义务
从上述学者的观点和有关规定都不难得出结论，政府承担环境民事责任是“地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责”的应有之义。那么，政府承担这一责任的法理依据在哪里呢？要解决这一问题，我们必须考究“地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责”到底赋予了政府什么样的义务。笔者认为，政府对环境质量负责，实际上是确立了政府的环境安全保障义务。
安全保障义务，又称安全关照义务[15]、社会活动安全注意义务(Verkehrspflicht)[16]，是指在一定的公共服务场所及一定的法律关系中当事人一方对另一方人身、财产应尽的合理注意义务。[17]
安全保障义务的理论基础是德国法院法官从判例中发展起来的社会活动安全注意义务或者一般安全注意义务的理论。传统的民法理论认为，不作为行为只在以下三种情形导致损害结果发生时始负侵权行为责任：1.依法律规定应当作为而不作为；2.依契约约定应当作为而不作为；3.因先危险行为发生防范危险的作为义务而不作为。德国法院法官根据诚实信用原则，基于分配正义的需要，通过判例扩大危险行为的不作为责任，抽象出作为所有注意义务一般性条款的一般安全注意义务。根据一般安全注意义务的要求，从事交易或者社会活动，应当采取必要安全措施，以保护他人免受损害。违反一般安全注意义务要求导致损害结果发生，虽无法律明确规定的作为义务或者合同约定的作为义务，安全注意义务人仍应当为自己的不作为行为承担民事责任。[18] 安全保障义务亦蕴含了人们对更高的社会目标的追求。正如台湾学者王泽鉴所指出的，此等义务的形成实则是对充满危险的现代社会之反动，对向来专以保护私有财产为宗旨的私法体制的省思。其背后最终的法规范基础并非民法上或是特别法上诸多有关侵权行为的条文，而是
宪法保障人民之基本生存权，是现代工业社会对地位日隆的个人价值的全面响应。在民法中创设发展此等概念，其主要目的是在遵循契约、法律及先行行为等既有的、应作为的命令规范基础上，希望能在各种法定的间接侵权行为责任之外，于更广泛的基础之上，奠定“间接侵权行为责任”或是“不作为责任”发生之基础。[19] 我国安全保障义务的规定直接针对的是公共服务经营者。2003年《最高人民法院关于审理侵权人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第六条第一款规定：“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应予以支持。”该款规定了公共服务经营者负有安全保障义务。参照两大法系国家的规定，安全保障义务是指提供公共服务的机构对那些接受自己服务的顾客提供财产安全和人身安全的保障，要确保他们在将要接受自己的服务时、正在接受自己的服务中或者已经接受完自己的服务但是还没离开自己的有效控制范围时，不会遭受第三人的侵害。如果这些顾客在此期间遭受第三人的侵害，在提供公共服务的经营者没有尽到合理的注意义务时，应当对其顾客因此遭受的人身损害或财产损害承担赔偿责任。[20]
