论政府环境民事责任
罗文翠
【摘要】法律规定政府对环境质量负责意味着政府承担环境安全保障义务。政府违反这一义务不仅应承担行政责任，而且应承担民事责任，民事责任类型包括直接责任和补充责任。直接由于政府决策失误或不当的行政行为导致环境污染或破坏发生或加剧时，政府应该直接对受害者承担民事赔偿责任。若政府未尽安全保障义务，污染者造成公民人身或财产损害的，政府应当承担补充责任，即当污染者无力承担或者找不到责任人时由政府承担赔偿责任，尔后政府对污染者享有追偿权。
【关键词】环境污染；安全保障义务；政府民事责任；补充责任
【全文】
引言
根据污染者负担原则，环境污染发生后，侵权人是当然的责任主体。但是，由于环境污染的复杂性、复合性、侵害范围广泛、损失巨大等特点，常常会出现侵权人无力承担赔偿责任，甚至根本找不到侵权人的情况。此时，除了行政责任以外，政府是否还应当承担民事责任呢？发生污染事故后，政府是否可以仅仅让几个官员“引咎辞职”就可以了事了？政府对污染受害者进行救济到底是一种恩赐还是政府本身的责任？本文将就上述问题对政府环境民事责任进行探讨。
一、政府环境责任现状分析
关于我国环境质量的现状，有学者用了三句话概括：环境污染问题十分严重；生态环境仍在不断恶化；资源短缺呈不断加剧之势。[1] 当环境受到污染和破坏，环境质量已经恶化的情况下，根据“污染者负担”原则，虽然排污者应承担相应的赔偿以及修复义务，但是在现实生活中，由于法律、法规不健全，责任主体确认困难和企业负担能力有限等原因，“污染者负担”原则并不能完全落到实处。[2] 此时环境质量恶化的后果只能由受害者默默承受吗？我国政府环境责任现状到底如何？是否合理？
（一）我国政府环境责任现状
有学者对我国政府环境责任的总体情况进行了概括：
我国过去立法往往热衷于权限的赋予，缺少责任的规定，这是立法失衡的一个地方。此外，我国历来缺乏责成政府或者有关领导对其领导和管辖范围内的行政违法现象承担法律责任的传统。一方面是由于法律上缺乏相应的规定，即使有规定，也由于没有落实执法机构及明确责任形式，使之流于形式。另一方面的原因是违法者的动机往往被认为是为公（或为小公）不为私，因而在追究责任时往往从轻，以党内处分代替法律责任。追究行政部门及其有关人员工作上的法律责任主要限于刑事责任中的渎职罪、玩忽职守罪、徇私舞弊和贪污受贿罪等，而就他们对国家法律、法规的执行消极抵抗、阳奉阴违、另搞一套等行为则没有相应的法律责任，起不到法律威慑作用。
规定行政部门及其有关人员环境法律责任的主要是一些地方立法，如北京市环保局和监察局于2001年8月颁布的《关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定》，山东省人民政府于2002年3月通过的《山东省环境污染行政责任追究办法》，湖北省监察厅和环境保护局于2002年2月发布了《关于违反环境保护法律法规行政处分的暂行规定》，江苏省环保厅于2002年8月发布了《江苏省环境管理责任追究若干规定》，山西省监察委员会和环保局于2002年7月联合颁布了《违反环境保护法规行为行政处分办法》等。这些立法将法律责任加到了不履行或不当履行法定职责的环境决策者、管理者、执法者身上，建立起了环境质量责任追究制。这些法规所规定的法律责任主要为行政处分，适用对象为各级政府、政府的环保行政主管部门和其他有关部门及其国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。责任形式有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等。针对的情形主要包括政府的如下行为：（1）立法失误。擅自制定出台与国家环境法律法规相违背的地方性规定或文件。（2）决策失误。经济发展与环境保护综合决策失误，导致辖区或相邻地区环境质量下降，生态环境严重污染破坏。（3）执法不当。不执行国家的环境法律法规；支持、放任环境违法行为；违法审批立项；在行政执法和监督管理中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权；不及时解决环境纠纷或处理不力；发生重大环境污染事故不按规定及时报告或在报告时弄虚作假等行为。[3]
的确，在我国，政府承担环境法律责任的一般方式都是行政处分，如警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等。当然，出现严重环境污染事故则可能有相关的官员引咎辞职 [4]，如松花江水污染事件中的环保总局局长解振华引咎辞职、白洋淀污染事件中的河北保定环保局长引咎辞职等。除此之外，政府还可能在一定程度上对受害者进行经济上的救济，如在水污染事件中，政府给部分市民送水。
