（3）公民参与的效力没有明确的规定。

　　效力是参与的关键，缺乏效力的民主参与是没有生命的。公民参与的效力是指公民参与对行政立法过程所产生的影响，是公民参与行政立法，对行政立法进行监督的体现。这种效力既体现在行政立法的各个环节，也体现在行政立法的最终结果中。因此要求行政立法机关能够对公民在参与中所提出的各种意见和要求予以充分的考虑，并对该意见和要求的结果作出说明，而且对该说明应当予以公开，使公民知晓其参与对行政立法所产生的影响。而在我国行政立法中并没有对公民参与的效力作出明确的规定，而且公民参与的效果，行政立法机关只向法制机构或上级机关报送，不向公民公开，这就更使得公民参与的效力处于不可捉摸的状态。

　　（4）立法公开的范围过窄。

　　公开是公民参与的前提，没有完善的公开制度，公民即处于“无知”的状态，参与也就无从谈起。而从现行规定来看，公开的范围过于狭窄，公开的条件过于苛刻。从相关的规定中可以看出，公开有两种方式，一种是局部的公开，即行政立法机关进行调查研究，听取部分群众意见以及听取专家、学者的意见；另一种是向全社会的公开，如在行政法规制定程序中，国务院法制机构在对法规送审稿进行审查时，对于重要的行政机关送审稿，经报国务院同意后，向社会公布，征求意见。在规章制定程序中，起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见。起草单位没有向社会公布的，法制机构经本部门或者本级人民政府批准，可以向社会公布。

　　局部的公开是一种有限的、有选择的公开，其范围较小，公民参与的程度不高，而且行政立法机关完全有可能选择只向对自己有利的人员公开，以形成对自己有利的舆论，使公民参与成为空谈。而向社会的公开是广泛的公开，为公民参与提供了可能。但现行规定过于严格，对公众的知情权设置了过多的障碍。如行政法规的草案不予公开，只有重要的送审稿才向社会公布，而对“重要”的内容，并没有确切的标准。规章的草案在直接涉及立法对象的重大利益时，起草单位应当向社会公布。但是这里也存在两个问题：首先，对于“直接涉及立法对象的重大利益”没有确切的界定，其次，起草单位没有公布的，负责审查的法制机构经批准后，可以向社会公布，这样的规定实际上助长了起草单位不予公布的倾向，而且不需承担任何责任。

　　4.作为公民参与机制核心的听证制度规定的比较笼统。

　　听证制度源于英国普通法中的“自然公正”原则。自然公正原则可以分为两项最基本的原则：第一，任何人不能成为与自己有关的案件的法官；第二，任何人或任何团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。[9]自然公正原则演化为听证制度，最早在司法领域中使用，后来许多国家在其《行政程序法》中对听证制度作出规定，要求行政机关在在作出对当事人不利的决定时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护的权利。也有人因此认为“听证制度是整个行政程序法的核心。”[10]

　　我国《立法法》第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《行政法规制定程序条例》规定在两种情况下可以举行听证：一是在起草行政法规时，起草单位可以通过听证会的形式听取意见；二是行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。《规章制定程序条例》规定在三种情况下可以举行听证：一是起草单位可以通过听证听取意见；二是起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，可以举行听证；三是规章送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未举行听证会的，法制机构可以举行听证会。