行政规划或者行政计划行为的分类非常复杂，如果都立法予以控制是不太现实也没有必要。从立法规范的角度考察，德国、日本、奥地利等只是将那些直接涉及公民权利义务的行政规划由行政程序法予以调整规范。“一般来说。当规划具有规制私人行为那样的外部效果时，需要有法律的根据。反过来说，正是因为具有法律根据，行政规划才具有对外部的规制效果。”总的看来，现代法治国家和地区所关注并纳入统一的行政程序法，或者制定专门的行政规划法调整的，是那些对外部的公民、法人或者其他组织造成权利义务影响的行政规划行为。

　　所以，我们有必要对这些具有外部法律效果，受行政程序法调整的行政规划行为的法律性质作出判断，以便实施法律控制。然而这方面的努力目前看来还没有获得明确的结论。各国和地区基本上将行政规划视为一种行政事实行为。为了防止“依计划行政”替代“依法行政”，对于那些对公民权利义务构成影响的行政规划行为主要是从法律依据和行政程序进行调控。首先，用专门的行政规划法作为行政规划行为的依据。如日本1974年的《国土利用计划法》。其次对更多的没有专门根据的行政规划，“一般认为，为了防止行政厅任意地制定行政计划，制约行政厅的计划裁量权，行政计划最起码要求有组织法上的根据。”但是行政规划作为行政目标的发展蓝图。由实体法对行政规划的内容加以完全的规定是不可能的。实体法对行政规划的规定只不过是提示抽象的方向性判断要素等，主要规定的是行政机关行政裁量权的法律准则而已。要防止行政规划的专断和不合理，必须通过制定程序的民主化，创立充分反映与该事项有利害关系的公民意向的机制。

　　二、完备地制定程序是实现行政规划科学合理的基本前提

　　通过设计完备的行政规划程序控制行政规划行为是各国和地区的通行做法。德国《行政程序法》对行政规划规定了专门而严格的“确定计划程序”。他们认为行政计划涉及土地利用价值的转变和因公共设施或事业的设置地方人文、自然与社会生态的变动，直接牵动人民权益之变动，应当将其列为比起正式行政程序更为严格细致的程序。在这一专门的行政程序中，必须是具有公开言词说明的听证程序，在听证程序中对于提出的计划的各种不同观点应当详细加以讨论。日本《行政程序法》和一些单行的法律规定了行政规划的制定应当包括：出示公告，提供通览，提出意见书制度；公开听证会；审议会。我国台湾地区《行政程序法》通过授权立法的方式要求行政机关的行政规划有完备的制定程序，该法第164条第二项规定“行政计划之拟订、确定、修改及废弃之程序，由行政院另定之”。而一些单行的法律如《都市计划法》、《区域计划法》、《农地重划条例》等则规定专门的行政规划程序。