一个已经被挖成大坑的工地中间，孤零零地伫立着一幢两层小楼，四周被挖成了悬崖峭壁。2006年初《物权法》通过之际，这张照片在网上广泛流传，重庆“最牛钉子户”成为众多海内外媒体追逐的热点。争议中的小楼位于重庆市九龙坡区商业核心地段杨家坪鹤兴路片区，户主为杨武、吴苹夫妻。由于对房屋拆迁补偿安置条件不满，从2004年9月开始杨武夫妇一直拒绝搬迁。经过多方反复的斡旋与协商，2006年4月2日下午，“最牛钉子户”吴苹夫妇才与开发商达成和解，同意接受易地实物安置，并自愿搬迁。当日19时拆除施工开始，至22时36分，房屋被顺利拆除。

　　在推土机隆隆的轰鸣声中，那幢倍受关注的小楼瞬间消失在飞扬的尘土中，至此重庆“最牛钉子户”案件正式落下帷幕。热闹与喧嚣已成为过去，然而它留给人们的思考却总挥之不去。重庆“最牛钉子户”案件实际上展现的是政府制定行政规划实现行政目标与公民维护自身权利之间不协调而导致矛盾冲突的问题。尽管行政规划在现实生活中司空见惯，但我们对行政规划的理论研究和制度规范都远远不够。使得行政规划制定和实施的规范性先天不足，“最牛钉子户”案件的发生也就在所难免。如何正确认识行政规划行为，完善相关法律制度，控制行政规划行为，是我们亟待探究的重要课题。

　　一、正确认识其法律性质是规范行政规划的理论基础

　　行政规划的历史由来已久，在我国的社会经济发展和行政管理中发挥着十分明显的作用。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出要“充分发挥行政规划、行政指导和行政合同等方式的作用”。但是迄今为止并没有官方的文件对中国行政规划的内涵作权威性解释，行政法学教科书也大都不涉及行政规划问题的讨论。在立法上国家于1998年制定了规范城市建设的《城市规划法》，但很多其他的行政规划并没有专门的法律调整。可以说在我国，行政规划的实践和行政法学研究之间存在着明显的落差。尽管这种情况不是我国大陆特有的，事实上其他国家和地区对于行政规划或者行政计划的研究同样起步较晚，认识不够深入，一些国家和地区还是通过《行政程序法》对行政规划的基本内涵作出了界定。从经验看来，行政规划和行政计划常常是同一概念，日本《行政程序法》认为行政规划是行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。我国台湾地区《行政程序法》认为行政计划是“行政机关为了将来一定期限内达成特定之目的，或实现一定之构想，事前就达成该目的或实现该构想的管制办法、步骤或措施等所谓之设计与规划”。通过比较可以发现，行政规划或行政计划作为一种行政方式在内涵上各国、各地区有共通性。所以我国大陆的行政规划的内涵不妨可以表述为，行政机关为了实现一定的行政目标。事先制定综合性、政策性规划蓝图的行政活动。