（一）明确界定政府征用土地公益性目的范围

　　纵观世界大多数国家或地区的土地征用制度，对土地征用的目的、范围等均作了较明确的限定。《法国民法典》第545条规定：“任何人不得被强制让出其所有权。但因公用，且受公正并事前补偿时，不在此限。”日本《宪法》第29条第3款规定“土地收用须用于公共之目的。”土地为公共目的而征用，已为各国所公认。我国也不例外。但是，何谓公共目的、其范围以及立法方式各异。因此，明确界定政府征用农民土地公益性目的范围以及立法方式是保护农民土地权的基础性问题。

　　十届全国人大二次会议上，将《宪法》第十条第三款由原来的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年修订的《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”由此可见，法律对农民的土地权利是实行有限保护，也就是说，为了公共利益的需要，国家可以对农民的土地实行征收或者征用。但是，究竟什么是公共利益，不论是学理上还是法律上都没有明确的定义和规定。③ 这为某些地方政府借公共利益的名义违法征收或者征用农民土地留下了巨大自由裁量的空间。从学理上要对公共利益作出明确的定义也是一个难题。

　　为了防止政府滥用征地权，立法要明确界定政府征用土地公益性目的范围，既要列举哪些事项是属于公共利益的范围，也要列举哪些事项不属于公共利益，进而规范政府的征地行为。基于上述分析，我们认为，公共利益的范围应当只限定在公共交通、卫生、市政建设、国防建设等领域，明确规定开发区、工业园区、生产建设用地等不属于公共利益的范围。只有这样，才能缩小征地范围，控制征地规模，合理利用土地，确保我国基本耕地的底线。