三是双重性说，认为政府在土地出让合同关系中既是行政管理者，又是土地所有者的代表人，既可以作为行政机关审查和批准用地人的用地申请，并核发土地使用证，又可以代表土地所有者与土地使用者签订土地使用权出让合同，约定双方的权利义务及各方违约的责任。政府的双重身份导致出让合同既有行政合同性质，又有民事合同性质〖注：参见王利明著：《物权法论》，中国政法大学出版社1997年版，第590－598页〗。

　　四是经济法律合同说，认为国家出让土地使用权的行为是经济法律行为，因为出让行为的一方主体是国家，出让行为的目的和完成过程均体现国家干预，贯彻国家意志，但出让行为又是有偿的，有经济合同的性质，且违反出让合同的责任是复合责任，即既有行政责任，又有经济责任，故国家出让土地的行为是经济法律行为〖注：参见朱谢群：“论国有土地使用权出让的法律性质”，《法律科学》1999年第2期，第106－110页〗。该说与双重性说近似，但因不是从国家在出让合同中的身份、而是从国家实施出让行为的性质入手立论，故独立成说。

　　本来，这么艰深的法律问题，作为一名普通律师，根本不具备深厚的理论功底来论述，可能会犯低级错误。在以前，我觉得管他是什么性质，只要不影响人民法院定纷止争就可以了。

　　可是，在我办结两个土地出让、征用安置的行政诉讼案件后，我觉得自己需要对“行政合同”这个问题进行一点探讨了，望能抛砖引玉，得到大家指点。

　　我觉得，对土地出让合同和征地补偿安置合同，定性为行政合同，对解决纠纷可以起到分水岭的作用，对我国的立法也将作出里程碑的贡献。

　　二、把土地出让、征地补偿安置合同定性为行政合同有利于解决纠纷

　　案例1：台州黄岩土地出让金追缴案。

　　1998年，黄岩某公司，为建厂房，向政府申请用地。经过选址立项和规划，政府将土地征用后，将土地划拨给该公司使用，该公司缴纳了征地费用和土地使用费。正在筹划建设时，因为政府对土地利用进行总体规划，该土地的工业用途被更改为商住综合用地。于是，该公司向政府申请按新规划用途将该幅土地出让，用于住宅和商业建设。政府同意了。并且由土管局与该公司签订土地出让合同（土地出让金按基准地价60%）。

　　2003年，黄岩区政府进行土地清查，认为和该公司一样的63家单位的土地出让金减免低于基准地价80%，是违法减免，应予追缴。于是下文追缴。该公司不服，起诉要求撤销追缴文件。一审败诉，理由是低于80%基准低价，合同无效，政府当时的批准也无效；二审上诉台州中院，中院经请示省高院后，判决撤销（对该公司）追缴文件，理由是划拨转出让的土地出让金不受80%限制，按政府信赖利益保护原则，应该维持以前的土地出让合同效力和减免审批效力。