——从土地出让、征用补偿合同谈起

　　前言

　　我国的行政领域立法，从《行政诉讼法》开始，逐渐有了《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》和《立法法》，《行政强制法》已经进入立法议程，《行政程序法》也被学者和负责立法的官员多次提及。这个过程中，争议最大的和至今仍然被质疑的，就是关于“行政合同”的问题了。

　　一、行政合同的主要分歧

　　行政合同这个概念，在法国是不用争论的存在。〖注：参见胡建淼：《十国行政法》〗。

　　在法国，行政合同包括公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公共工程特许合同、公务特许合同、独占使用共用公产合同、出卖国有不动产合同等。

　　在我国，仅仅是具体的土地使用权出让合同，理论界对它法律性质的主张就有四种之多：

　　一是行政合同说，该说认为政府在出让合同中代表公共利益，出让合同是政府进行行政管理的一种体现，且出让合同还为行政机关保留了作为平等民事主体所不能享有的特别权力，如监督指导合同的实际履行、单方面变更合同的条款、有权认定受让方利用土地的行为是否违法并给予行政制裁等，因此，土地使用权出让合同是行政合同〖注：参见应松年：“行政合同不可忽视”，《法制日报》，1997年6月9日，第一版〗。

　　二是民事合同说，认为政府代表国家管理土地，是以民事主体身份参加合同关系，出让合同确定的是平等的民事主体之间的权利义务关系，因此，土地出让合同是民事合同〖注：参见王家福、黄明川著：《土地法的理论与实践》，人民日报出版社1991年版，第217页〗。