经济建设的需要可以区分为两种模式：一种是从国家整体经济绩效和社会效益出发的模式，即虽然是通过市场手段和利益刺激为手段的建设，但其目的却注重整体经济布局的改善和经济效率的提升，虽然其不属于公用的范畴，但却可以宽泛的纳入公益的范畴；一种是从单纯政府财政利益出发的模式，忽视整体经济布局和可持续的协调发展，为扩大政府财源和短期利益，而进行的“大兴土木”，既不属于公用范畴，也不属于公益的范畴。我们将第一种模式称之为“整体经济绩效”模式，而将第二种模式称之为“政府财政利益”模式。

　　很明显，“整体经济绩效”模式可以作为征收权行使的合理目的支撑，而“政府财政利益”模式则不得行使征收权。如果将经济建设的积极作用笼统的用“公共利益”的袋子予以囊括的话，那么第二种模式容易趁虚而入，而公共利益的目的限制甚至因此被虚置。

　　实质上，国家控制集体土地的市场化必有其正当性考虑，即我国人多地少，耕地资源极其有限，而一旦放任集体土地市场流转，则必然导致耕地大量流失，危害国家利益。于是，国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格控制土地的用途的改变。城市编制城市用地规划，改变用地性质地需要由土地规划部门和土地管理部门批准；农村耕地，除了兴办乡镇企业、农民宅基地、农村道路等建设用地外，改变用途首先要经过国家征用变成国有土地后方可。二是高度集中土地资源的分配和管理权力。如《土地管理法》第45条规定：“征用下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（3）其他土地超过七十公顷的。”此三条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。而实际上，这种严格的管制并未收到预期效果，反而在一定程度上促成了国家征收权的异化。

　　首先，现行土地管理中的分配和控制制度不适应于市场经济配置资源的需要，土地要素配置时间长、效率低、交易成本过高，并且土地闲置、浪费和稀缺并存。由于征地审批权力的高度集中和涉及从行政管理部门较多，一个项目用地从审批到开工建设，往往从基层上报到国务院和省政府批复，并由各涉地行政管理部门认可后实施程序烦琐，事实上极大增加了土地的交易成本，不利于资源配置。