学者认为，清代地方政府征收的全部收入须上报中央，征收款项扣除存留部分即全部起运报解。存留部分包括地方官的薪俸以及额定的开支，没有机动的财政款项。官俸的低微和地方财政公费的拮据，难免造成官吏的贪污和地方财政的亏空。[23]绝大部分征收的钱粮赋税成了中央财政，留存于地方并供当地衙门开支的税收少之又少。据陈锋的研究，清朝初年战乱不断，康熙七年（1668）田赋银2 583.9 万两。其中起运（解送到中央的钱粮赋税）占86.9% ， 存留（留给地方支配的钱粮赋税）仅占13.1%。因此， 导致地方经费无着， 弊端百出。至乾隆年间，起运与存留的比例为78．38％。也就说，在正常年份，存留于地方公用的财税仍然非常少（只有21．62％）。[24]
这种情况导致书役从官方获取的收入极为有限。瞿同祖的研究说明，清代大多数地区衙役的年薪为六两银子。[25]清代中后期书役的具体收入，部分州县司法档案提供了相应数据。据台湾淡新档案，在光绪九年（1893）秋、冬两季，新竹县库子（保管仓库的人）、马快、斗级（收粮掌斗人）、禁卒（狱卒）、皂隶、铺司等人的工食银实为十一两六钱五分六厘至六十九两七钱六分一厘不等。至光绪十六（1890）、十七年（1891），禁卒等人的工食银基本没有增加。[26]在巴县，这个数字还更低。据咸丰十一年（1861）四川巴县向上级呈交的报告称，该县正佐各衙门额设衙役四十九名，每名支给银六两，共支银二百九十四两。正佐各衙门民壮弓兵二十名，每名支银八两，共支银一百六十两。[27]每名衙役年收入白银六两，意味着维持其个人的生存都成问题。同时，这只是向额设衙役支付薪水。道光初年，巴县知县刘衡初到任时，发现“巴县衙役七千。予莅任一年后。役等无所得食。退散六千七八百人。存者寥寥百余人耳。”[28]巴县七千衙役中，95％以上的衙役均非额设的，势必向他人敲诈勒索度日，又将带来司法上的种种弊端，诸如“需索银钱不遂，托故捏病刁难勒掯情事，”[29]以及衙役相互间争夺案源以获得收入的现象比比皆是。[30]书役收取高额讼费实有不得已而为之的一面。
国家之所以实行这种低薪制和不预备办公经费，郑秦认为，溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣，士人作官与农夫服徭役、士兵出征一样，都是报效君王。国家给予的俸禄当然不可能高。所以官员赴任应自筹川资公费，各级地方政府不见预算经费的规定。官员钱不够用、又不能随意动用国库，就只能额外向民索取。这就是各种耗羡的由来。雍正的养廉银制度实际上是对理想和现实的矛盾的一种纠偏。[31]在偏私性质的帝国看来，于衙门当差，原本民众应负担的徭役，为帝王尽职，实乃理所当然。此导致了书役长期低薪。书役收入低，中央不仅始终没有给予财政补助，书役或地方官甚至还得自筹办案经费。比如，光绪九年（1883）湖北省按察司称：“闻因（书役）解案一起，需钱百数十千，难以筹备。并闻原役筹费，或于本案或别案牵累无辜，使之帮助解费。每致良善倾家。”针对该省书役等人向当事人索取开笼等费，每案至数十千文。按察司只是“合行谕饬禁革、不准再有开笼等项名目”。[32]至于囚犯解役饭食等项，按察司要求州县官员“自行捐廉发给。”没有财政上的支持，这种禁令式公文显然不能解决什么问题。一些务实的地方官，如光绪朝后期广东香山县知县杨文骏认识到向书役支付薪水的重要性，以“各家丁已由官按名月给工银五六两不等，门稿入息甚丰”为前提，提出“均不准再有需索。嗣后凡遇堂事以及和息具结销案，宅门内有向两造索取前项陋规者，准即扭禀究办。”[33]但这种薪水支付依赖的是人存政举式的一时举措，未在全国范围内形成有效制度，以阻止书役的需索。在贫穷州县，指望官员捐廉资助办案的书役，宛若缘木求鱼。宣统二年（1910），浙江省制定本地讼费草案云：“然额设工食为数甚微，书差人役既难责以枵腹从公，瘠苦官吏又难望其捐廉补助。”[34]晚清刑部据前两江总督刘坤一、湖广总督张之督奏称：“凡有命案，应相验者，尸棚厂、官吏、夫马之费甚多，均取之被告家。”[35]命盗案件尚且如此，更何况细事案件。
二、常规化的陋规
考虑到清代各地的财政状况，一些中央官员要求地方官革除陋规的声明颇有“站着说话不嫌腰疼”的嫌疑。州县官员则基于现实考虑，认为有必要保留一些陋规，以维持衙门运转。康熙年间，黄六鸿认为，对陋规去废问题，考虑到“吏者升斗之禄有限，……愚以为陋规有可不必革者，有斟酌而因革相半者，有断断乎必宜革者。”[36]乾隆年间，汪辉祖也认为陋规不可一下全载，理由同样是“官中公事廉俸所入，容有不敷支给之处。是以因俗制宜，取赢应用，忽予汰革。”他指责那些声称要求革除一切陋规的官员“目前自获廉名，迨用无所出，势复取给于民，且有变本而加厉者。”[37]此观点得到了道光年间刘衡及光绪年间方大湜的赞同。[38]在地方财政困境长期无法改善的情况下，与其因未能彻底取消讼费而默许书役向当事人敲诈勒索，紊乱诉讼秩序，不如在内部私下确定某些讼费存在的必要和正当性。这样的讼费虽依旧无国家法律允许，表面为国法所禁，但通常获得地方官员认可以致案件当事人的容忍，在地方上成为常规化的收费。这种在官员许可范围内收取并成为地方惯例的陋规被视为常规。
当然，要确定哪些讼费项目是合理的以及它实际上需要多少并不容易。雍正时期河东（河南山东两省）总督田文镜“通查两省胥役陋规，为酌定一册，列明某某等事私礼各若干，行令府县遵守。”但后来王植（曾在广东新会、香山任知县）认为各府县陋规并不一样，此事不如由州县处理。他每到一县，“谕令（书役）自行开出（陋规数目）。谕之曰：陋规非正规可知，今为尔等一切斟酌，去不尽去，令尔身可安。留不尽留，令尔心可安。”[39]这种要求保留部分陋规的作法，到清代后期演成有的地方官私下制定本地规章，规范讼费的收取。同治元年（1862），四川按察司下发如下公文：“查前奉督宪批，据射洪县具禀办理书役规费章程一案，当经遵批抄发章程，通饬各属照办在案。”[40]这将书役等人的收费纳入地方法规规范的对象。
光绪二十三年（1897）十月，四川省潼川府向督、藩、臬、道等机构汇报其拟定的下属三台县书差规费条规十八则，请求上级许可指示，这包括：寻常讼案，原告付给差头饭食辛力钱二千文，被告支给差头三千文。这五千文中，一百文给茶房、小班、看门三项人役，一百文给值日唱名之房书。案内干证人等均无庸出钱。刑房送案开单，每案原告共给纸笔辛力钱八百文，被告共给钱一千文；若是其它房送案开单，原被告均给纸笔辛力钱五百文。寻常案件，刑仵下乡，五十里以内者，原、被告各给夫马钱四百文，各给饭食钱二百文；五十里以外者，照里数加增，最远的以三千文为止。两造和息请销，原、被各出钱二千文。词讼案件送审时，原被告出送案钱一千五百文。各房开单复讯，每案各给纸笔钱一百六十文。[41]这些书差规费条规，相当于将之前就已存在的各类违法收费在本地正当化。通过地方衙门许可本地规章，陋规收受顺理成章。这些条规主要针对寻常讼案，几乎将书役的所有办案成本（如纸笔费、饭食费）和利润都由当事人支付。这些讼费章程基本不区分案件复杂难易、涉案标的的价值。一刀切式的讼费制度便于衙门的操作管理。同时规条并未规定如书役超额收费将受到何种制载，当事人若拒绝额外需索，诉讼如何进行。因此讼费在当地成为常规，也不意味着书役就严格依此收费。一种可能的后果反而是：旧时的陋规化讼费因其违法性使书役收取有所收敛，一旦因常规化而视作理所当然，书役有可能在这种官民业已默许和接受的基点上，进行更过分的索取。在当时川北道宪王针对三台县书差规费章程提过如下现象：“查川北各属早年均议有书役规费通禀在案。乃日久而弊生，多不遵行，故民间控告差役磕索之案层见叠出。”[42]因此，拟定新的规费章程，或许有助于官方暂时将诉讼收费控制在一定范围，但不能避免日后弊端丛生。这种情况，绝非限于某一州县。宣统元年四川总督通饬厘订讼费示时，就曾提及：“川省经前总督部堂丁为划一讼费章程，通饬遵守，迄今已将三十余年，日久弊生，有寻常词讼，一案花至数十钏、百余钏不得一审者，自非重新厘定不可。”[43]因此，讼费常规化的负面效应，就是将本来不合理的、违法的收费合理化和正当化，使之成为当地习以为常的惯例，间接地促使书役在此基础上变本加厉地额外索费。[44]
