我国行政行为司法审查的演进与问题
胡锦光
【关键词】行政行为；司法审查
【全文】
法治的精义在于通过法对公权力的控制以保障人权。以公权力行使阶段为标准，法对公权力的控制可以分为事前控制、事中控制和事后控制；以控制的依据为标准，法对公权力的控制可以分为宪法控制和法律控制。宪法对公权力的事后控制，主要表现为合宪性审查；法律对公权力的事后控制，主要表现为合法性审查。1949年后，我国相继制定了1949年《共同纲领》和四部《宪法》（1954年、1975年、1978年、1982年，文中没有特别注明的均为1982年《宪法》），但1949年至1993年期间，在计划经济体制下，促使公权力受法控制的内在社会动力并不强烈。伴随市场经济体制的展开，公法对公权力控制才逐渐成为一个命题。其中对公权力行为合法性审查是一个主要课题。需要指出的是，《宪法》和《立法法》对违宪审查制度作了明确规定，但至今没有进行过违宪审查，即中国违宪审查制度不具有实效性。作为违宪审查机关的全国人大及其常委会既制定宪法、修改宪法、解释宪法，又制定法律、修改法律、解释法律。因此，在理论上，法律存在着违宪的可能性，但在实证上，法律实际上不可能违反宪法。同时从现实可能性上看，合法性审查的紧迫性更强于合宪性审查。有学者指出：“通过司法权力控制权力正确行使，更符合实践意义上的法治精神。” [1]实际上指的也是对行政行为合法性而非合宪性审查。笔者拟在此探讨行政行为司法审查制度的演进及其存在的基本问题。
一、对具体行政行为合法性的司法审查（一）对具体行政行为司法审查的现状1949年《共同纲领》和1954年《宪法》暗含着建立行政诉讼制度以审查具体行政行为的机制，1949年《最高人民法院试行组织条例》、1950年《土地改革法》也暗含着这一机制。但在现实层面，“民告官”的诉讼机制在当时并未建立起来。开启由法院对公权力行为进行审查进程的当属1982年的《民事诉讼法（试行）》。该法第3条第2款规定：“人民法院审理行政案件适用本法。”该条为法院审理行政案件提供了诉讼程序依据。即如果行政争议允许进入诉讼，法院依据民事诉讼法所规定的审理程序判断被诉具体行政行为的合法性。对于哪些行政争议允许进入诉讼，由单行法律、法规采用个别例举确定。据统计，自1982年至1988年间，有130余个法律、法规规定了可以起诉的具体行政行为范围。自1983年始，法院系统内部设立了经济审判庭，由该庭受理和审理包括行政案件在内的经济案件。
1986年全国人大常委会修改了《治安管理处罚条例》，其中增加的第39条和第40条规定，受公安机关治安处罚的当事人如果对该处罚不服，可以向法院提起行政诉讼。在以公安机关为被告的治安行政案件出现以后，原来把行政案件视为一类经济案件的做法即凸显不当。为此，法院系统于1987年陆续设立行政审判庭。同时，为了解决法院审理行政案件的程序规范问题，保障当事人合法权益，1989年全国人大制定了《行政诉讼法》。该法对法院的受案范围采用了概括式和例举式相结合方式进行规定，而例举规定又采用了肯定式和否定式相结合的方式。根据行政诉讼法规定，法院受案范围取决于三个要素：一是必须是具体行政行为而非抽象行政行为；二是具体行政行为必须违法而非不合理；三是限于人身权、财产权受侵犯。简言之，只有那些因违法而侵犯公民、法人和其他组织的人身权、财产权的具体行政行为，才属于司法审查的范围。《行政诉讼法》第11条第2款规定，除前款规定外，法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。根据《教育法》第42条第4项规定，受教育者对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，有权提出申诉或者依法提起诉讼。 [2]据此，法院保护的权益范围由人身权、财产权扩大到受教育权，法院受理行政案件的范围扩大到侵犯受教育权的具体行政行为。此外，《行政诉讼法》第12条将四大类事项排除于行政诉讼受案范围之外。一是国防、外交等国家行为。根据最高人民法院1999年《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《行诉法解释》）第2条的规定，国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。二是行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。根据《行诉法解释》第3条规定，“具有普遍约束力的决定、命令”是指行政机关针对不特定的对象发布的能反复适用的行政规范性文件。三是行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。根据《行诉法解释》第4条规定，该类决定是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。四是法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。《行诉法解释》第5条规定，“法律”是指全国人大和全国人大常委会制定、通过的规范性文件。依据当时的法律规定，行政机关终局裁决的具体行政行为范围是：（1）商标局及商标评审委员会作出的有关商标方面的决定；（2）由专利评审委员会作出的有关实用新型和外观设计专利方面的决定；（3）依据《公民出境入境管理法》规定，对海关作出的处罚决定不服，当事人或者向上一级海关申请复议，或者向法院提起诉讼，若申请复议则复议决定为终局决定；（4）依据《外国人入境出境管理法》的规定，对海关作出的处罚决定不服，当事人或者向上一级海关申请复议，或者向法院提起诉讼，若申请复议则复议决定为终局决定。2001年修改《商标法》和《专利法》时，取消了关于商标局及商标评审委员会和专利复审委员会关于终局裁决的规定。但1999年《行政复议法》第14条、第30条第2款增加了两项由行政机关作出终局裁决的规定。可见，我国《行政诉讼法》确立的法院能够审查的具体行政行为的范围非常狭窄。
