三、美国法关于行政协议法律性质的认识
（一）行政协议是一项规则
美国联邦《行政程序法》对“规则”的定义是：“行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策，或者为了规定机关的组织、程序或活动的规则而颁布的具有普遍适用性或特殊适用性而且对未来有拘束力的文件的全部或一部；包括批准或规定未来的收费标准、工资、法律体制或财政体制及其改革、价格、设施、器具、服务或津贴在内；也包括批准或规定各种估价、成本费用、记账方式，以及与上述事项有关的活动在内。”[5]这样的定义几乎包括了行政机关作出的所有声明（statement){11}。由于RRIF协议旨在执行《交通平等法》，为贷款项目设定程序、设定利率、规定贷款期限以及担保等问题，所以学者们认为其应该是一项规则{12}。
美国联邦《行政程序法》对规则制定程序进行了规定，基本的要求包括告知、评论与公布。首先，行政机关必须在《联邦公报》上告知公众拟议中的规则及其内容；其次，行政机关必须为利害关系人提供参与规则制定的机会，公众参与的方式可以是提交书面信息或者口头陈述；再次，根据告知与评论制定的规则必须在《联邦公报》上公布{13}。同时，《行政程序法》还规定了一些适用的豁免情况，如制定解释性规则、一般性的政策声明、组织性的规则、程序性的规则等或者行政机关认为告知没有必要适用以及适用将损害公共利益的情形{14}。另外，规则制定的程序要求也不适用行使美国军事与外交职能的情形{15}，以及有关内部管理、人事、公共财产、贷款、资助、福利与合同等事务{16}。
（二）行政协议是立法性规则
从前述规定及分析来看，因为《行政程序法》的告知、评论与公布要求仅适用于立法性规则，所以有必要来探讨行政协议是否为立法性规则{17}。美国行政法理论认为，立法性规则指的是那些“创建新的规范、权利或义务，效力与国会立法相同”的规则；而相反的解释性规则（也称为非立法性规则）是澄清或说明法律或其他规则的规则，是行政机关对法律的解释，不具备实体性规则同样的法律效果。制定解释性规则，不需要遵守联邦行政程序法的规定。不过，在实务中对于如何区分两者难度较大，在American Mining Congress v.Mine Safety andHealth Administration案中，法院认为一项规则符合下面4个标准中的任何之一就是立法性规则{18}。这4个标准是：(1)当规则作为课以利益或履行义务行为的基础时，具有“法律效力”，是立法性规则；(2）公布于《联邦法规汇编》之上的就是立法性规则，而没有在《联邦法规汇编》上公布的行政文件就是解释性规则；(3）如果行政机关在规则中明确说明它是在行使立法性职权时，那么该规则是立法性规则；(4)修正立法性规则的规则一定是立法性规则。
