在中国学者眼里，行政契约是个巨大的问号！发生在上个世纪90年代的民法学者和行政法学者之间的猛烈碰撞，余音缭绕至今。旷日持久的争论给行政契约留下了太多的皱褶，似乎怎么努力，也烫抚不平。

　　于是乎，在这个领域，我们走进了一个怪圈。一方面，几乎所有的行政法教科书就介绍行政契约，无其不成书。最近刮起的“柔性执法”风暴，中国行政法学者新创立的“非强制行为”概念之中，更是把它一次次理直气壮地卷入。但是，另一方面，在行政法精英们自己草拟的《行政诉讼法》修改建议稿中，又不免心虚地说，“考虑到在我国当前形势下，行政合同还没有得到学术界和实务界的普遍承认，突然将它规定在行政诉讼法中，不免有些突兀，所以，还是等待对行政合同问题达成基本的共识，对行政合同理论的研究进一步深化之后，再进行规定为宜。”[1]

　　这是一种不自信。我们虽然身处其境，却似在梦寐之中，不敢确信这个实在，更不敢触摸这个实在！学术上的怪圈也折射在实务上。我们也经历了太多，一次次冲击与挫折，一次次惊喜与失落，一次次成功与失败。最后，留给我们的是叹息，还是微笑呢？

　　给我印象最深的是，有一次，最高人民法院行政庭赵大光庭长和我谈起行政契约时，感叹道，一个似乎已被行政法学公认的契约，却被一纸司法解释（《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（2005年6月18日））， 让给了民事审判庭，这让行政庭的法官极度失望。

　　三年之后，行政程序法在学者与地方官员的共识下，在湖南开始破冰之旅。我却因为有事，没能应应松年教授之邀，参与和见证这个历史性时刻。虽与之插肩而过，我仍然关注着它。我非常欣赏的地方是，它开创性地拿出一节，用整整六个条款来规范行政合同，尽管它对行政契约形态的罗列太过保守，但其中“国有土地使用权出让”（合同）赫然在目。

　　因此，尽管杨小军教授、张弘教授、刘威同学的文章仍然在行政契约理论领域驰骋，[2] 试图回答行政契约与依法行政的关系、行政契约的平等性问题，或许，我们还必须驻足，花费较多的笔墨，去回答这个大写的问号。几多无奈，些许悲哀。在我看来，再多的思辨，恐怕也难以让民商法学者折服。我们必须转变策略，采用更多实证的方法，更丰富的个案分析，更细致的比较研究，去证成行政契约不是一个“伪命题”。在我看来，以下三条路径断不可少：