农村敬老院承担着农村五保集中供养的任务。二十世纪五十年代全国建立农村敬老院以来，尤其是1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》、1997年民政部颁发《农村敬老院管理暂行办法》后，农村敬老院建设不断加强，管理逐步规范。然而长期以来，由于农村敬老院法人地位的缺失，一定程度上制约了农村敬老院的发展。

　　政策与规定

　　关于对农村敬老院的性质问题，1994年国务院《农村五保供养工作条例》做了规定。该条例认为，五保供养是农村的集体福利事业，要求具备条件的乡、民族乡、镇人民政府应当兴办敬老院。1997年民政部《农村敬者院管理暂行办法》规定，敬老院是农村集体福利事业单位。从上述两部法规的规定可以看出，农村敬老院不属于营利性的企业单位，应当属于服务五保供养对象的事业单位。

　　然而根据 2004年国务院修订的《事业单位登记管理暂行条例》的规定，农村敬老院又不属于利用国有资产举办的国有事亚单位范畴，在实践中，各地也均未将乡镇办敬老院作为事业单位来管理。

　　对于个人和村集体经济组织举办的部分农村敬老院，其性质又如何界定？根据1998年国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。从这部法规可以看出，这部分农村敬老院显然属于民办非企业单位，应该纳入民办非企业登记范围。

　　现有农村敬老院种类较多，定性比较复杂。乡镇政府兴办的农：村敬老院是农村敬老院的主体，这部分敬老院不是企业，不是国有事业单位，也不属于民办非企业单位。这种复杂的状况使乡镇政府举办的农村敬老院处于尚未取得法人资格的尴尬境地。