对法为治民之具的理论，当代的美国法学家布莱克作了最为简明而完整的论述。他说：“法律是政府的社会控制（Black,1972;1096;又见，Radcliffe-Brcwn,1933;Pound,1939:3-9;Redfield,1964），或者说它是国家和公民的规范性生活，如立法、诉讼和审判。”[12]季卫东先生阐释布莱克关于“法是政府对社会的控制”的定义时指出：“这个定义有三层意思。首先，法是一种社会控制；其次，只有统治机关对公民的社会控制才可称之为法；第三，社会控制的本质是越轨行为的定义和处理。”[13]

　　从以上所见，把法当做治民之具、当做“政府对社会的控制”，是一种源远流长、影响强顽的思潮。

　　这种思潮在我们的国家里还有相当大的市场。论述依法治国的宏篇钜制也以“治民”为圭臬、为旨归，就是明证。其余，则可见诸权大于法。权大于法，意味着权力之来源并非经由法律程序而赋予，以至有的地方出现了“卖官鬻爵”、“权权交易”；权力之运用不受法律之约束；权力之滥用不受法律之监督；渎职而造成恶果不受法律之惩戒。这种思潮还可见诸到处可见的人治主义现象。有的地方，“红头文件”还是高踞法律文件之上；主要领导的“拍板”还是主要的领导方式、工作方式；决策还普遍停留在笼统、抽象、空洞的“科学化”、“民主化”上，远未实现科学决策、民主决策的程序化、制度化和法律化上。等等。

　　二

　　实际上，古往今来，中外各国，明智的统治者都是十分重视“治吏”，而且往往以“治吏”重于“治民”的。

　　流行的论述唐律的专著与教材，大多把它描述为“地主阶级统治农民的法典”，“是封建特权者的法律”，“是封建官僚、贵族地主镇压与束缚广大农民的法律武器”，[14]总之几乎只是一种“治民”的法律。

　　其实不然！唐律首先是“治吏”的法律，而且“治吏”重于“治民”。

　　我们先看唐律的总体状况。唐初的立法，除《武德律》、《贞观律》和《永徽律》等法律外，每一朝代都有“令”、“格”、“式”的制颁活动。如《贞观律》完成后，唐太宗又命长孙无忌、房玄龄等“定令一千五百四十六条，以为令；又删武德以来敕三千余条为七百条，以为格；又取尚书省到曹及诸寺、监、十六卫计帐以为式”，[15]是为贞观令、格、式。“令者，尊卑贵赋之等数，国家之制度也。”[16]令文之内容，因主要属“国家之制度”，因而多为行政法规，用于“治吏”。“格”是纯然的行政法规。《新唐书·刑法志》曰：“格者，百官有司之所常行之事也。”“格”有“散颁格”与“留司格”两种。后者是留于官司的不普遍颁行的格，但官吏必须遵行，否则即有被参奏、弹劾、开革的危险，这当然是用于“治吏”的。前者是公开颁行天下的格，可用于民众对官吏的监督，不仅是“治吏”之律，而且简直是“以民治吏”、“纵民治吏”之律了。“式”为有关帐籍等表式的行政法规。“式者”，中央和各级地方官吏“所常行之法也。”[17]这不用说与百姓无关即与“治民”无关，而仅只是“治吏”之法。唐代即除“令”、“格”、“式”外，还有“典”，全为行政法规。现存有详备周齐的《唐六典》，是全世界最早、最齐全、最详尽的行政法，即“治吏”之法。在唐律之中，有“令”、“格”、“式”、“典”等等这么大的一个部分是“治吏”之法，已足可说明唐代统治者在法之“治民”与“治吏”关系上的立场、观点与方法了。