一、“首都财政”概念的提出

　　现代财政的主要功能在于提供“公共物品”，解决“公共问题”。“公共物品”供给对财政能力提出直接要求，有多少的“公共物品”需要供应，就需要有相应的财政能力。对一个城市来说，最大的“公共物品”就是该城市的职能，城市财政的基本功能就在于满足城市职能的需要。

　　城市职能是某个城市在一国或特定区域内所起作用、所承担职能及所处地位的综合概括，反映了该城市的基本特点和主要性质，也是影响该城市日常管理和制度建设的重要因素。在现代公共财政视野内，城市职能属于公共事权范畴，城市职能的实现依赖于公共财政，城市职能也是决定财政制度建设的重要因素。

　　首都作为一国政治中心，甚至还是经济中心、文化中心或国际交往中心，在一国地位举足轻重，首都城市的职能显然不同于一般城市的职能。首都城市职能的特殊性必然会对其财政制度提出特殊要求，使得首都财政具有了较多的不同于一般城市财政的特征。从实践看，各国首都的财政制度亦呈现出一些不同于一般地方城市的共通性特征，例如财政自主权的扩大、中央财政的大力支持等等。

　　就我国来说，北京目前正处于快速城市化、加速现代化和日益国际化的进程之中，城市职能的不断膨胀使得北京市财政的收支矛盾在近年来尤为突出。从收入方面看，北京市财政收入要在连续多年高速增长的基础上继续保持较快的增长速度难度很大[1]；“十一五”时期我国将进一步推进税制改革，这也会对北京财政产生短期减收效应[2]。从支出方面看，近些年来，北京社会经济发展取得了巨大成就，但发展中的不协调问题仍然很突出，例如，城乡发展不均衡，社会事业发展和管理相对滞后，区域、行业间收入差距偏大等。在强调构建社会主义和谐社会首善之区的要求之下，这些问题亟需解决，其对财政投入的需求呈明显的上升趋势[3]。另一方面，为了更好地履行“首都职能”，在很多情况下北京市还不得不进行大量的税源让渡[4]，这也会给北京市财政带来不小的影响。

　　为了缓解首都发展的巨额资金压力，多年以来中央财政对首都建设提供了大量的财力。但是，由于对首都功能的定位一直不太明确，中央与地方事权划分没有科学地界定，致使在首都财政制度建设上，一直没能形成规范化、制度化、法制化的固定模式[5]，解决首都发展财政障碍的长效机制也因此一直未能建立起来。