论行政法的目的、手段与体系（二）
薛刚凌
【全文】
二、关于实现行政法目的的手段
所谓行政法的手段是指实现行政法的目的所采用的方法。关于行政法的手段，许多学者，尤其是控权论者[1]会不加思索的认为就是控制行政权。这种观点固然有其合理的一面，但有很大的局限性，不仅手段单一，而且就控权论者主张的控权范围来说，也过于狭窄。也有学者认为行政法方法应当是平衡，即以平衡的方法处理行政机关与相对人之间的权利义务关系[2]。应当说，平衡作为一种手段在以公民为本位的行政法中，其作用是有限的。当然也有一定的作用，如当行政参与权与行政效率相矛盾时，要运用平衡手段加以解决。笔者认为，探讨行政法的手段应当从其目的出发，并总结国内经验和借鉴国外一些成功作法。其手段主要有以下几种：
1．确认公民的行政权益
保障公民行政权益的第一步是用法律的形式确认公民的各项行政权利和法定外利益，并建立相应的制度予以保护。如确认公民的行政参与权，则需要建立行政公开制度并在政府的决策和行政立法中设置公民具体参与的程序；再如确认公民的行政利益则要求政府为公民提供各种优质、高效的服务，如行政指导等。公民的行政权利必须通过立法予以确认，否则无法实现，因为很多权利的实现是以行政机关的作为或不作为为前提的。以往人们常常强调行政法应保护公民的合法权益，应该说合法权益与这里所说的行政权益是两个不同的概念，不能混用。合法权益仅指公民已获得的实际权利，已为法律所确认；而行政权益则是指公民在现代行政中应当享有的权益。后者是应然状态，是努力方向，而前者则是法律已确认的权利。至于实在的权益则又是另一概念。行政法的目标就是要将应然的行政权利转化为实在的权益。当然，行政权益的概念是不断发展的，随着社会的进步，行政权益的内涵会更加丰富。
2．确定行政权限和行政职责
公民行政权益的实现有赖于行政机关的作为或不作为，因此，需要确定行政机关的行政权限和行政职责。赋予行政机关行政权是为了公民的行政权利和利益的实现，如赋予行政机关在教育、经济、治安等方面的管理权限，就是为了提高全民的文化素质，促进经济的繁荣和保证社会的秩序与稳定。这些无不与公民的权利或利益有关。确定行政机关的行政职责也是基于同样的道理，行政机关有责任确保公民的安全、自由以及发展等。行政权限包括行政机关对某类事务的主管权和管理中的具体权力，前者如对经济的管理，后者如在经济管理中享有许可、监督、处罚权等。行政权限及行政职责的确定要以确保公民行政权益的实现为核心，不能有悖于公民的行政权益。那种主张行政机关享有权力进行管理是一个事实问题，不是法律问题的观点[3]是值得商榷的。一方面确定行政机关的行政权限和行政职责是实现行政法目的，确保公民行政权益实现的手段，与对行政权的控制具有异曲同工的作用；另一方面，行政权限与行政职责的大小是由公民应享有的行政权益决定的，而且须由法律确定，即必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力。因此，行政权限的确定绝不是一个事实问题，而是行政法中的一个重要问题，需要深入研究。
