四、民主与宪政：中央与地方立法权划分新思路
美国联邦主义并不是中央与地方立法权划分的模板。但是联邦主义思想下的中央与地方立法权划分原则，告诉我们中央与地方都存在某种正当的利益。二者不可能在任何时候都一致，也不可能在任何时候都冲突。中央与地方立法冲突时，不能无条件的强调地方立法服从中央立法，也不能无原则的强调中央立法让位于地方立法，应该有独立的违宪审查机构来决定谁应该无效。联邦主义模式下的中央与地方立法权划分原则，是以往国家治理模式的深刻反思，值得我们借鉴。在民主国家里，统治者是不承认地方立法权的。中央垄断了国家立法权。当中央立法符合地方利益时，地方也会暂时拥护中央统治。但是，中央不可能在任何时候都与地方利益保持一致，即使中央与地方利益一致，作为具有独立利益的地方政府也不可能在任何时候都对“中央政策”予以积极执行。当中央立法与地方利益严重冲突时，中央与地方的利益博弈结果完全取决于武力。当中央武力足够强大时，国家在赤裸裸的武力支撑下演变为“中央专制”。但是，中央武力不可能是持续的，地方力量的不断壮大注定会瓦解国家中央专制统治而形成“诸侯割据”。因此国家在中央与地方关系上始终走不出“分久必合、合久必分”的历史怪圈。 历史锻造了人们的政治智慧。经过血与火的考验，人们终于明白了如下道理：人是社会化的动物，作为独立的人，必须享有某些最基本的自由和权利，否则他的人格就不可能完整；在追求个人独立和自由的同时，他还必须学会与他人相处和交往，懂得遵守和维护最基本的生存规则。为了维护这些最基本的规则，人们才需要一个政府。政府存在的合法性和正当性在于人们的需要和政府为人民权利的实现而服务。政府权力不可避免的被少数人掌握，这些人可能以人民赋予的权力为人们造福，也有可能利用人们赋予的权力为自己谋取私利。因此有必要明确权力的运作方式和定义人们不可侵犯的权利，以防权力被滥用而违背人民建立政府的初衷。于是，现代法治思想产生了。现代法治国家的基本运作模式是：首先，全体人民推选出代表来制定法律。其次，经过民主选举建立起法律的执行机构来执行法律，再次，建立司法机构以保证法律的适用。当法律作为人们至高无上的行为准则，得到人们的尊重和遵守；政府权力在法律规定的范围内行使，法治时代也就降临了。可见，法治是以民主为基础的。但是，民主本身并不能保证法治保障的是全体人的利益，因为经过民主程序制定的法律至多是保护多数人利益的规则而已。对于民主程序中的少数人，无论民主和法治都不可能保障他们的合法权益。这就是民主和法治本身的致命缺陷：多数人的暴政。在不同的社会条件下，谁都可能成为少数人，都可能因多数人暴政而受害。为根治多数人暴政，有必要针对国家立法权事先制定一个规则，以保障少数人的权利。这个规则就是宪法。为落实宪法，法治国家先后建立起独立的违宪审查机构，对“出界”的立法权进行监督和制约。人类宪政时代来临了。在民主与宪政思维的启发下，我们以内部政治制衡理论来反思中央与地方立法权：由于每个人都是具有理性的，都以最大化利益为其行为的指南。个人及由个人组成的集团的利益是不可能在任何时候都是协调一致的，那么解决问题的办法就是让“多数人说了算”——实行民主政治。民主虽然不是最好的，但是目前人类尚未发现比它更好的处理公共事务方法。地方立法是地方民主政治的产物，因此，地方民主政治能解决的问题，就应该属于地方立法权的范围——这才是合理的。由于地方民主的范围很小，利益相近的个人或团体由于利益驱动和组织成本低，很容易在民主政治过程中形成多数人对少数人的专制，这种专制对所有的人来讲都是有害的。以玉米种子价格为例，如果假定农户是多数人，那么玉米种子的法规定价当然是越低越好。然而，过低的种子定价则必然让种子经营户无利可图甚至是“亏了血本”，种子经营户会“逃离河南”或“关门大吉”——这样又必然损害农户的利益；如果种子经营户形成多数人，那么玉米种子的法规定价当然是越高越好，但是，过高的种子定价则必然让农户无利可图甚至“亏了血本”，农民就会到别的地方去购买玉米种子或干脆就不种玉米，——这样又必然使种子经营户“偷鸡不成蚀把米”。因此，如果让地方通过民主立法来解决诸如玉米种子的价格这类问题，必然把地方立法机构处在囚徒困境之中。对于此类问题的立法权，配给中央才是合理的.
