法制统一的反思——中央与地方的立法权限界分原则
杨世建
【摘要】我国现行一元两级式中央与地方立法权划分原则必然导致中央与地方立法冲突。内部民主政治制衡理论可以为中央与地方立法权力划分的合理化提供理论指导：地方民主能解决的事项，属于地方立法权力范围，只有对于地方民主不能解决的事项，中央才有立法权。违宪审查机构依据
宪法对中央与地方立法的合宪性进行审查，以确保中央与地方立法权在
宪法划定的范围内行使。
【关键词】中央立法权；地方立法权；内部民主政治制衡
【全文】
一、缘起：一个典型的案例
原告汝阳种子公司与被告伊川种子公司约定由被告为原告繁殖玉米种子。被告违约，原告向河南省洛阳市中级人民法院提起民事诉讼，请求法院适用《中华人民共和国种子法》（下简称《种子法》）关于种子价格应按照市场定价的规定，赔偿其可得利益70余万元。被告则请求法院适用《河南省农作物种子管理条例》（下简称《种子条例》）中关于种子价格应执行政府定价之规定，同意向原告支付违约赔偿金2万余元。洛阳市中级人民法院经审理认为： “……《种子条例》作为法律位阶较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效。”[1] 河南省人大常委会认为：《种子条例》关于种子价格的规定，与《种子法》没有抵触，应继续适用。该判决实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权，是严重违法行为。[2]随后，洛阳中院做出严肃处理：撤销主审法官李慧娟审判长职务并免去审判员资格。这就是2003年在全国掀起轩然大波的“洛阳种子案”。
一、中央与地方立法权划分的必要性
“洛阳种子案”可谓一石激起千层浪。围绕该案，学者们展开深层次研究。不过从现有相关研究成果来看，尽管学者们就本案所涉问题进行了分析和探讨，然而还是忽视了一个不该被忽视的问题：《种子条例》与《种子法》的条款相抵触，是否必然要认定《种子条例》的相关条款无效？如果我们认为《种子条例》的某些条款应该自然无效。那么我们就要问为什么抵触上位法的下位法必然无效？答曰：下位法因抵触上位法而必然无效不仅是我国法制统一的要求，而且还是建立统一市场经济的客观要求，同时也是我国单一制国家中央与地方关系的必然要求。[3]P366如果我们继续追问：为什么法制统一要求必然无效的是《种子条例》而非《种子法》的相关条款？答案必然在于《种子法》是由全国人大常委会制定，保护的是全国人民的利益；而《种子条例》是由河南省人大常委会制定的，保护的仅仅是河南人民的利益，否定《种子条例》相关条款的效力实际上是部分利益服从全局利益，地方利益服从全国利益的必然要求。这样的解说并不能消解人们的疑问：如果我们认为《种子条例》是河南省人大常委会制定的，而河南省人大常委会又是经过河南人民选举而产生的，那么与《种子条例》相抵触的《种子法》就不能是保护河南人民利益的，因为在两个抵触的规则中不可能同时都是保护河南人民利益的。也许有人会这样认为：《种子法》保护的是河南省人民的根本利益，而《种子条例》保护的则是河南人民的当前利益。这样的解说仍然缺乏说服力：因为这等于说河南人民自己并不能正确区分他们自己的根本利益和当前利益，这岂不是更荒谬？因此，只要坚持认定下位法必须服从上位法，这个问题就不会有合理的答案。我们的思维定势首先预设了上位法具有天然的正确性，由此导出下位法无条件服从上位法，我们才对“下位法与上位法相抵触，下位法自然无效”这样的结论视为天经地义。然而人类认识真理的能力是有限的，任何人都会犯错误，由人组成的任何集团，也必然会犯错误。正是因为人们不是神，他们才需要政府的统治；也正是因为人们不能以神来统治人，政府才需要权力制约[4]P264。新中国的法治实践不仅证明了地方立法机关可能出于地方保护主义的考虑制定出抵触宪法和法律的地方性法规，而且更证明了中央立法甚至宪法也可能“犯错误”，否则我们就不会如此频繁的修宪或废止某些法律。由此，只要我们承认人人都会犯错误，那么我们就必须承认上位法也有出错的可能；只要我们不荒谬地坚信“错误的上位法的效力也比正确的下位法的效力高，”那么我们就必然认识到抵触上位法的下位法“自然无效”之判断是荒谬的。
