1. 承担行政任务的行政机关
行政机关仍旧作为重要的机构形式存在于给付行政领域之中。而实际上,尽管各国在给付行政领域引入了较多社会力量,而对于大多数国家而言,很多项目仍旧是以政府机构行使管理权为主导的,这也是由于这一领域往往涉及到较多的资金与财政问题所致。例如,我国的社会保障领域,民政部与劳动与社会保障部仍发挥着重要的监管职能。这两个部门作为社会保障领域的主要监管部门,负责灾害救济、社会保险以及社会福利等多种项目。从二者的权属划分来看,前者主要负责维持公民最低生存的保障项目及有关紧急状态下的救助,而后者则负责一个更为常规化、持续化的项目,这些项目包涵养老、工伤、失业、医疗、生育等,这些多与公民的劳动权益相关联。这些部门之间涉及到的核心问题是职权如何分配。行政机关的职权,其涵义为行政机关依法享有的对某一个特定社会事务的管理权限,这是行政权的具体化。“行政管理权限的划分问题是行政立法中最复杂的问题。许多法律草案起草了十几年也出不了台,原因之一就是对法律中所涉及到的行政管理权限划分不清”。[6]给付行政涉及到的项目较多,而每一项目均关联到公民利益的实现;此外,诸如水、电、公共基础设施等项目,又往往涉及到丰富的经济利益,无论对政府权限而言还是对企业的实施而言,这都可能引发更多的部门利益之争。这都为相关部门的权限划分提出了挑战。
而基于选择自由,行政机关往往又可以选择私法形式的行政组织,这种情形又使得原有的行政机关从直接的参与者转为对其他组织的监督者,这些组织可能是企业、非营利组织等,这也改变了固有的官僚制设计。在这一阶段,行政组织的主要任务在于增进社会的公共福祉。
2. 私法形式的行政组织
20世纪80年代以来,一些国家掀起了声势浩大的公共行政改革运动,其主题在于政府不断让渡一些职能于市场。通过民营化的方式,可以由政府、企业与社会共同承担公共福祉的提供,缓解政府财政压力并促进社会服务质量与效率的提高,进而实现社会治理下的共赢。正如美国学者萨瓦斯所言:“民营化不仅是一个管理工具,更是一个社会治理的基本战略。”[7]在这种背景下,诸多行政组织也由原先的公法形式转为私法形式。其中,某些情形下可由国家依私法规定设立企业,例如电力公司负责提供电力等。在公司治理结构上,这些企业往往采取政府直接参股或完全占有全部资本的形式。此类行政组织的私法化,一般认为应受到私法或特别组织法规之拘束。其导致的结果之一为母体行政组织由原先自己承担行政任务履行最后责任的角色,转变为对子公司承担监督与影响之责。[8]
在我国,很多事业单位与企业单位,承担了较多的行政任务,但是其往往以私法出现,这些也应纳入组织法的视野。这些单位承担了更多的以公益为目的的给付职能,主要集中于教育、科技、文化、卫生等活动。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门,其行为依据有关法律,所做出的决定多具有强制力。而在我国政企改革中,一些特殊的企业模式也应加以区分,即所谓的“行政性公司”,这类企业往往既行使行政权力、担负行政职能,同时又进行商业活动。但是,这种企业不同于我们此处所言的公用企业,前者更多遵循市场规律,而后者则是我国在政府职能转变以及机构改革过程中,由原政府主管部门转变或改建而成,往往被称为“翻牌公司”,此种企业类型与政企分开的精神不相符合。实际上,设立国有企业,可能存在两种目标,一种为营利,另外一种则为组织的私法化,依此实现行政任务。因此,纯粹的依据公司法进行国有化改造,往往会忽视国有企业的不同功能。[9]