四、程序裁量下的复合式行政行为及其行政法律关系的展开
在划分行政的功能之后，传统行政法学理论分析问题的进一步思路是，定型化行政行为，并进而对照特定行政行为（如行政处理、行政契约、行政指导、行政计划等）的构成要件判断其合法性。“在行政机关与法院裁判实务上一再出现的大量类似问题，可以藉抽象形式的语句加以界定并提供典型的答案。于此，行政行为的法律形式扮演重要的角色。”[18]可以说，传统的行政法体系就是以行政行为的法律形式为核心而展开的，行政法学研究的重心就在于设定、解释、运用定型化行政行为的构成要件。这种分析思路成功的前提在于，行政过程的一元化与行政行为之间的独立性。该理论假设行政机关及其他承担行政任务的主体在实现行政任务的过程中，仅使用一种行政行为形式，或者虽使用了多种行政行为形式，但各行政行为之间存在清晰的界限，因此可对照学理上某一特定行政行为的构成要件，对单一行政行为的合法性作出判断。然而程序裁量的运作，不仅促成了行政过程的多元化，使行政的功能划分成为困难，也打破了单一行政行为实现行政任务的格局，出现了多项行政行为共谋行政目标的现象。
仍以梧田派出所的个案为例，由公安机关单方形成行政相对人的户籍关系的暂住证登记行为，具备明显的高权特征，应划入行政处理的范畴。而为促进登记采取的抽奖措施，虽不具备书面形式，然梧田派出所“四处张贴告示并派巡逻车上街广播”的行为已构成要约，行政相对人在要约规定的时间内前去办理暂住证登记的行为，就是承诺。双方实际上已经缔结了以“一方在规定期间内办理暂住证登记，另一方提供公平参与抽奖活动的机会”为内容的契约。至于契约的性质，依据“对某一未明身份之契约究属行政还是民事的辨别，最终要追溯至该行政主体有无相应的行政裁量权的判断”[19]的标准，结合抽奖办证系程序裁量运作结果的事实，应界定为行政契约。可见，为实现及时掌握人员流动信息、维护社会稳定的行政任务，梧田派出所同时运用了行政契约与行政处理两种行政行为方式。
在这种情况下，如果秉承传统行政法学理论分析问题的思路，就要分别对照行政契约和行政处理的合法性构成要件，将登记行为割裂为行政契约与行政处理两个阶段各自作出判断。结合我国《行政诉讼法》第11条的规定，若行政相对人认为暂住证登记行为侵犯了其合法权益，还要分别就行政契约违法争议和行政处理违法争议提起行政诉讼。这样的理论建构与制度设计，未能在多边的行政法律关系中厘清行政机关及其他承担行政任务的主体与行政相对人的“权利”关系。相似的困境也在考验着首创法律形式理论的德国行政法学家们，以“法律关系”补充以“法律形式”为中心的传统行政法释义学的不足，已渐成为他们努力的方向。自1971年O.Bachof提出在法律形式之外应更多留意持续性的法律关系后，另一位德国法学家Harmut Bauer也在 1991年的任职演说中倡导：“从法释义学的角度而言，法律关系通常是由当事人彼此相互关联的权利义务所构成；由此出发，个别权利义务不致被区分为个别的法律地位，毋宁应致力于掌握相互的作用关系。其因此能在法释义学上发展出诸如相互尊重与注意的补充性规则，所谓的附随权利、附随义务、告知义务、协力义务等亦不难藉此安排进法释义学的秩序框架里。”[20]根据行政法律关系理论，不论行政机关及其他承担行政任务的主体为实现行政任务，采取了哪些行政行为，整个行政过程将构成一幅动态的行政法律关系图式。各个行政行为的合法性，也将被置入互动的行政法律关系之内考察。
