那么，梧田派出所可否自主确定办理暂住证登记的程序呢？
对此，我国的法律法规没有作出直接的回答，学理上的研究也语焉不详。但若以比较的视角，德国《联邦行政程序法》第10条的规定或能提供些借鉴：“如果没有关于程序形式的特别法律规定，行政程序不受确定形式的拘束。行政程序应当简单、合乎目的和迅速地进行。”[⑧]这就是所谓的程序裁量，即在法律法规没有特别规定的情况下，行政机关及其他承担行政任务的主体有权选择作出行政行为的程序种类与形式，自主确定行政过程的内容。程序裁量的这种特性，使其在强调公民的自由和权利免受行政不必要干预的过去，未能占据重要地位。但随着服务型政府对行政型塑社会功能的偏爱，以程序裁量的运作强化行政机关及其他承担行政任务的主体在行政活动中的积极作用，已渐成为全球公共行政的普遍特征。正因为此，美国著名行政法学家戴维斯（K.C.Davis）教授的行政裁量研究，早就将程序裁量纳入视野之中：“裁量并不局限于实体选择，而是延伸至程序，方法，形式，时间，重要程度以及其他补充因素。”[⑨]而日本的“个人出租汽车案”（东京地方法院1963年9月18日判决）、“群马中央公共汽车案”（东京地方法院1963年12月25日判决），也可谓程序裁量扩张之后，法院加强程序控制的典型个案。[⑩]
遗憾的是，尽管政府在经济发展、社会进步过程中的主导地位一直是我国行政的特色，但程序裁量引发的法律问题，并未博得我国学者的青睐。依笔者的资料收集，到目前为止，专以程序裁量为题的论文仅有一篇。[11]研究的滞后，使行政法学对程序裁量运作下采取的诱导性、预防性措施的解释能力大大受限。以本案为例，《户口登记条例》与《暂住证申领办法》没有明确涉及暂住证登记的具体程序，这就暗含了对公安机关的程序裁量授权，即允许公安机关在实际工作中自主选择开展暂住证登记的形式和流程。由此，梧田派出所既可以选择以往一直采用的清查、强令方式办理暂住证登记，也可以改用激励、诱导的抽奖方式，提高公民主动申报暂住证登记的积极性。后者虽无明确的法律依据，但只要程序裁量的行使，不突破滥用裁量的底线，且有助于行政任务的实现，则形式上的创新并不因为直接根据规范的缺失，而一概与违法划上等号。
三、规范之外的程序裁量与法律保留原则的修正
简单地肯定程序裁量的价值，并没有从根本上解决程序裁量带给行政法学理论的挑战。对程序裁量的承认，首先要处理的就是程序裁量与法律保留原则之间的张力。
众所周知，法律保留原则是依法行政的题中之义，其意指“在特定范围内对行政自行作用的排除”[12]。也就是说，公民的权利或自由，除非有法律对此作出规定或基于法定的理由，否则排除行政的干涉。鉴于法律保留原则产生之初，是对干预行政的防备，因此通说以为，给予人民一定利益的给付行政，不受法律保留原则的严格约束。“只要在行政组织法规定的权限范围内，且有国会通过的预算为依据，纵使缺乏行为法上的根据，仍可为给付性的行为，但倘涉及公共利益之重大事项者，仍应有法律或法律授权之命令为依据。” [13]虽然近年来，随着给付行政实践的发展，考虑到给付行政常伴随着资源分配的公平性异议，学界也不乏出现对于社会对立程度较高的给付行政活动，仍应以法律保留为前提的声音。但给付行政与干预行政应受不同程度法律保留约束的观点，始终占据主流地位。这也是区分某一行政行为究属干预行政还是给付行政的意义所在。
