究竟这些未能直接对应于现行行政行为类型理论的诱导性、预防性措施背后，蕴含着何种行政法学理论？诱导性、预防性措施的采取，是否需要明确的法律授权；甚或在服务理念之下，需要反思的恰是法律保留原则的适用范围？这些措施可被归类为何种行政行为形式；甚或定型化的行政行为研究思路本身，才是检讨的对象？如果答案是肯定的，那么诱导性、预防性措施的合法性审查该如何展开，行政相对人在此过程中又具有怎样的“权利”[⑤]？为使问题的探索不偏离真实世界的现实考量，我将引入温州市瓯海区梧田派出所以万元抽奖形式激励外来人口办理暂住证登记的个案，期待在个案分析的过程中，发现剖析服务型政府与依法行政之间张力的行政法学分析工具。
二、聚焦个案：万元大奖彰显的服务理念与程序裁量的定位
我们首先来回顾一下案情的来龙去脉。
暂住证登记是基层派出所的一项基础性工作。公安机关能不能有效地预防与打击违法犯罪活动，与暂住证登记率高低有很大关系。温州市瓯海区属于外来人口较多的区域，仅梧田街道就有12万左右的外来人口。多年来，梧田派出所主要依靠“人海战术”，使用警告、罚款等强制手段办理暂住证登记，但仍有25%左右的外来人口以各种方式逃避登记，部分已经办理登记的人员提供的信息也存在着不实、不全的情况。这给当地治安预防、违法责任追究工作造成了很大的障碍，定期的清查也浪费了大量的警力。在强制办理暂住证登记的过程中，民警、协警与外来人员之间甚至还出现过磨擦和矛盾。为有效调动外来人员办理暂住证的积极性，提高登记信息的准确率，2008年3月初，梧田派出所四处张贴告示并派巡逻车上街广播：从即日起，外来务工人员办暂住证可抽万元大奖。外来务工人员拿到暂住证后，可以把身份证号码通过手机短信发送到抽奖平台（短信仅收取1角钱的基本信息费），2008年12月31日统一开奖。具体奖励金额是：一等奖1万元、二等奖5000元、三等奖2000元；所需经费从社会治安综合治理专项资金中列支。消息公布后，梧田派出所门前人头攒动，20多天的时间里，就有2万余名外来人员前往登记。这个数字比上个月增长4倍，比去年同期增长268%。[⑥]
这项显著提升工作效率并有效保障登记信息准确性的新举措，经媒体报道以来，引起了广泛争议。虽然大多数受访者肯定梧田派出所变“命令式管理”为“激励型诱导”的行政思路，认为其体现了和谐社会建设中的服务理念，但仍然担心缺乏法律法规明确依据的抽奖办证举措，是否违背了依法行政的内在要求？这样的质疑，也让梧田派出所的上级行政机关——温州市公安局持谨慎态度。该局一位负责人指出：“梧田派出所以办证抽奖的方式，在调动外来务工人员办理暂住证方面作了一些探索，其做法值得鼓励，但不宜大张旗鼓地宣传与推广。”[⑦]各方压力之下，抽奖办证举措的前景堪忧。
梧田派出所真的没有采取抽奖办证形式的权限吗？
让我们先来看看法律法规的相关规定。《中华人民共和国户口登记条例》（1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过，自1958年1月9日起施行，以下简称《户口登记条例》）第15条规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住3日以上的，由暂住地的户主或者本人在3日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。”可见，立法者在制定《户口登记条例》时，主要期待由公民的主动申报实现暂住登记管理任务。公安部于1995年6月2日公布实施的《暂住证申领办法》秉承了这一立法精神。依据该法第3条有关“离开常住户口所在地、拟在暂住地居住一个月以上年满十六周岁的下列人员，在申报暂住户口登记的同时，应当申领暂住证”的规定，申领暂住证是公民的一项法律责任。至于申领的程序，该法第5条列举了3种由公民主动申领暂住证的情形。除此之外，两部法律法规均未明确规定公安机关在办理暂住证登记过程中，可采取何种积极措施促进公民的主动申报，只是对不按规定申报暂住户口登记的行为，赋予公安机关相应的行政处罚权限。综上可知，对现有法律法规的文义解释，并不能得出授权梧田派出所采取抽奖办证的结论。
