首先,广义的行政问责制与行政监督制的概念极其相近,甚至在某些方面完全重复。行政监督制是指宪法、法律法规规定的有关监督主体的范围、权限、监督的内容、方式及法律效力等方面的制度总称。[2]无论从监督主体、监督范围、监督权限,还是从监督的方式来看,行政监督制概念都与广义行政问责制概念极其相似,内涵几乎是重复的。如果这两个概念重复,则说明广义行政问责制概念是多余的,应当为行政监督制概念所涵盖;如果两者各有所指,那就说明广义行政问责制概念未能与行政监督制区分开来。所以不管从哪方面看,广义行政问责制概念是不科学的。
其次,广义行政问责制概念自身存在逻辑矛盾。这种内在矛盾集中体现在行政问责的主体认定上。一方面,坚持广义行政问责制概念的学者都认为,行政问责是对行政机关及其工作人员各方面工作的质询、弹劾、罢免等以及依法进行的相应处理;另一方面,他们又主张行政问责的主体包括了权力机关、司法机关、行政机关、各级党组织、政协机关、社会舆论和公众等。我们知道,能够对行政机关及其工作人员进行责任追究并予以相应处理的主体必须有法律的明确授权。根据我国宪法和法律法规的规定,能对行政机关及其工作人员追究责任并予以相应处理的只有权力机关、司法机关和行政机关,除此以外的其他主体只能提供线索,或要求上述三个主体进行责任追究,而不能自行作出处理。按照广义行政问责制的观点,凡是行政问责的主体,都有权对行政机关及其工作人员的违法失职行为予以追究并给予相应处罚,而实际上各级党组织、政协机关、社会舆论和公众等不具有直接处理权。这二者的矛盾说明广义行政问责制关于问责主体的界定是不科学的。此外,在行政问责的对象、范围和形式等方面,广义行政问责制也有不符合逻辑之处。
再次,广义行政问责制概念与我国目前行政问责实践明显不符。新中国成立后,我国就有行政问责的实践,改革开放后更是蓬勃发展。这些问责行为都是行政机关依据行政法律规范,按照行政法律程序作出的。“非典”时期,我国曾对上千名“抗非”不力或拒绝执行命令的官员予以惩戒,也都是由行政机关作出决定的。此后,我国地方各级政府颁布了大量有关行政问责的规定,其中行政问责的主体、对象、范围和方式等都与广义行政问责制的概念完全不同。
另一种观点认为,行政问责制是行政系统对其干部进行的问责制度,就是对现任各级行政主要负责人在所辖的部门和工作范围内由于故意或过失,不履行或不能正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响或后果的行为,进行内部监督和责任追究的制度。[3]简言之,这是仅限于行政系统内部对行政首长的一种责任追究制度,属于行政监督制度的范畴,我们可以将之称为狭义的行政问责制。
尽管支持狭义行政问责制概念的学者比较少,但是在与行政监督制和行政责任追究制的关系处理、自身内在逻辑自治性以及与我国行政问责实践的吻合等方面,狭义行政问责制概念均显示出更强的科学性,应该成为我国行政问责制问题研究的基点。狭义行政问责制的内涵包括如下几方面。