至此，“烟民被拘案”所折射出的问题便逐渐清晰起来。首先，作为裁量基准制定者的公安部能否以“一律式”的基准取消《消防法》的“阶梯式”处罚规定乃至直接剥夺一线执法机关在个案中的裁量余地？能否将“情节严重”简单地化约为“非常时期”？其次，作为身处执法一线的渝中区公安消防支队和渝中区公安分局，是否必须完全遵照公安部的裁量基准进行处罚？是否能够放弃对不同个案之中复杂情节的个别考量？从媒体的有关报道来看，“烟民被拘案”与时下众多行政管理领域中普遍存在的“上级发文部署、下级闻风而动”的现象如出一辙。这种运作模式从根本上违背了裁量基准制度存在的目的，反映出实践部门在裁量基准问题上的诸多认识误区。鉴于当下裁量基准的制定同样呈现出“运动化”的趋势，笔者拟透过“烟民被拘案”就裁量基准的制度功能加以论述，并就理性裁量基准的运作模式进行研究，希冀对纠正实践中的认识偏差和裁量滥用的遏制有所助益。
二、正确理解裁量基准的制度功能
从时间上看，我国行政法学对裁量基准的理论关注要晚于裁量基准的制度实践。目前，这种源于行政处罚领域的改革举措，正在向行政许可等其他领域扩展。按照一般的理解，裁量基准“是行政执法主体对法律规定的行政处罚自由裁量空间，根据过罚相当等原则并结合本地区经济社会发展状况以及执法范围等情况，细化为若干裁量格次，每个格次规定一定的量罚标准，并依据违法行为的性质、情节、社会危害程度和悔过态度，处以相对固定的处罚种类和量罚幅度，同时明确从轻或从重处罚的必要条件的一种执法制度。”[5]可见，裁量基准本质上是关于裁量权行使的一种细化规则，是抽象法律规定与具体社会事实之间的媒介。具体言之，裁量基准的制度功能表现出以下三个方面的偏好：
（一）偏重个案而非普遍正义
对正义的不懈追求是人类生活的永恒理想。尽管“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌，”[6]但自古以来西方不同的法学派别始终都未停止过对正义真谛的揭示，普遍正义与个案正义的区分便是其中的重要学说。由于法律规范始终是以“抽象的一般的人、社会生活中典型的场合、事件和关系”作为调整对象的，在一般情况下法律的适用都能导致公平，因而“一般正义是使多数人或一切人都能各得其所的分配结果”。[7]就此意义而言，通过立法明确行政权力行使的边界与幅度便有助于实现普遍正义。然而，法律自身的普遍性与社会生活的多样性之间永远都存在难以消解的矛盾，法律适用也因之而无法在任何特定场合下都能实现公平与正当。诚如学者所言：“如果法律顾及过多的特殊案件，那么它就不再是一套法律规则了。……如果法律为照顾概括性而过于忽视各种案件之间的差别，也会造成不公平的现象。”[8]可见，在普遍正义与个案正义之间往往存在冲突。“就法律的角度观察正义，有赖于使正义在每一个具体个案中皆能被妥慎地探索及实践，使得‘个案正义’得以实现，方为正当。否则，法律制度必将落人‘具文’之讥。”[9]作为现代行政法的“精髓”，行政裁量的存在本身就预示着立法者对个案正义的期待，即通过授权行政机关“自由”裁量，最大限度地实现个案正义。在裁量过程中，行政机关可以一方面考虑立法的目的，另一方面考虑具体的情况，针对个案寻求合理的解决方案。作为裁量衍生制度的基准，其目的也正在于通过对裁量幅度的进一步细化，防止行政机关在个案中的随意裁量。在“行政主导型”倾向极为明显的转型中国，这种规则化的努力无疑能够遏制裁量的恣意行使，促进个案正义的实现。
