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国外矿产开发中资源生态环境补偿法律机制管窥

  
  各国普遍在有关矿业开发的政策、法律法规中明确规定了矿业权有偿取得,并通过对开发者征收权利金的作法实现对稀缺的、不可再生的矿产资源耗损的补偿,这为资源的补偿机制的实施提供了法律依据。除此而外,还专门制定了针对矿山生态环境保护的政策措施与法律法规,如矿地复垦,作为矿业政策和立法的重要组成部分。巴西、美国、澳大利亚、瑞士、加拿大与欧盟等国家和地区都进行了有益的尝试。西澳大利亚环保局曾在2004年推出了一项以生态环境补偿方式实现环保目标的政策,其中包涵了十分丰富的旨在获得“环境净效益”的补偿理念: 如预防为主、补偿为辅,治害与增效并重,重点推进、因地制宜,(环保部门)综合评估、全面考虑,(保证金)设计合理、管理得当,(依法设立信托补偿基金)形成制度、确保长效,(补偿与其他环保措施)相得益彰、共促发展。[10]加拿大北部省份普遍鼓励矿业开发商与当地矿区签署矿业开发“损益协议书(IBA)”,旨在通过双方协商程序,有效设计矿业开发活动中的利益分配与受损生态环境的补偿计划。[11]同样,巴布亚新几内亚也要求矿业权所有人必须与土地所有人订立某种补偿协议,主要分为面积补偿协议和特殊项目补偿协议两种,前者以面积为计算补偿标准的单位,按年度支付;后者则以单项环境资源,如水资源、鱼类或林木为核算标准,可按年度支付,亦可一次性偿付。[12]
  
  美国是尝试资源生态环境补偿较早的国家之一,其“湿地融资计划”要求矿山企业在考虑补偿问题之前先行采取措施避免和减少对湿地的破坏。田纳西科技大学的一份研究报告表明,由于长期实施这项计划,田纳西州大面积的湿地失而复得,取得了良好的效果。[13]在立法方面,20世纪70年代继《国家环境政策法》之后,美国先后颁行了一系列包括保护空气、水资源、野生动植物以及文物古迹在内的法律法规,各州也分别出台了各自的环境保护规范。这些法律法规涉及到矿业开发的方方面面,对美国矿业开发产生了直接或间接的影响。这些法律普遍强调从事矿业开发的主体有义务减少矿业活动中的对资源的破坏和对生态环境的影响,并确保将矿业用地恢复到未来仍可使用的状态,充分体现了资源生态环境补偿的理念和要求。美国与资源生态环境有关的法律法规有:《联邦土地政策与管理法》(FLPMA,1976年颁布,2001年修订)、《露天采矿控制与复垦法》(SMCRA)、《资源保护与复原法》、《矿产租让法》(1920年颁布,1987年修订)与《综合环境效应、赔偿与责任法》(又称《超级基金法》,CERCLA)等。这些法律法规均对矿产资源开采中所涉及的资源、生态和环境规定了明确的补偿要求。如FLPMA 规定,必须科学地使用联邦公共用地,兼顾所开发土地的景观布局、生态环境、大气、水资源状况;因地制宜,保持与保护公共用地的自然状态(第8条)。国家对使用公共用地及其附着在土地上的资源按照市场价格收取使用费(第9条)。联邦政府应当本着公平的原则,对联邦及地方纳税人因各州与地方未能使用公共用地所产生的负担给予补偿(第13条)。[14]SMCRA于1977年颁布实施,是美国首部专门规范某一行业的环保法律,最初只适用于露天开采作业,之后也适用地下开采情形。它明确提出采矿作业结束后必须对土地进行复垦,并详细规定了包括废弃矿和现有矿的复垦标准、程序和目标。如稳定矿渣堆,恢复表层土壤、尽可能降低矿山排水危险、因地制宜种草植树,等。[15]美国于1980颁行CERCLA,目的是用最经济的办法使包括因采矿活动毁损及污染的土地尽可能恢复到可以再利用的状态。该法授权美国环境署依法规制、监督个人责任主体履行生态环境补偿恢复义务,同时鼓励自愿治理恢复行为。该法针对化工行业与采矿业设立了污染物排放税,并以此作为对无法界定责任主体或个体的废弃、污染场所的整理信托基金。此外,该法还设立了严格的治理责任制度。[16]美国的这些政策措施和法律制度与其他环境法律共同作用,相互配合,形成完备的矿产资源从有偿开发、生态环境恢复、到相应法律责任的承担全过程的补偿规制体系。


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