国外矿产开发中资源生态环境补偿法律机制管窥
Preliminary Study of Foreign Legal Mechanisms for Resources,Ecological and Environmental Compensation in Mineral Exploitation
曹霞
【摘要】资源耗竭、环境污染、资源型区域转型困难是矿产资源开发过程中所面临的重大问题，如何应对这些问题，实现矿产资源、矿区生态环境与资源型区域的可持续发展，是当今国际社会需要共同面对和解决的重大课题。本文重点对国外矿产开发中资源、生态和环境的补偿法律机制进行分析与评价，旨在对我国开展矿产开发中资源、生态与环境补偿从法律机制上提供有益的参考与借鉴。
【关键词】矿产开发；资源生态环境补偿；法律机制
【全文】
矿产资源是一种特殊的物品，其稀缺性与不可再生性一方面强调，人类的开发活动应当“承认资源耗尽的必然性和一定的可避免性，基于此种确信禁止和限制人类对资源的浪费性使用，从而维持人类的可持续生存；” [1]也就是说开发矿产资源必须本着“节制”与“节约”的原则，避免过度开采与浪费行为。另一方面，这种特殊物品又要求事后效益的替代或补偿，即用开采某种不可再生资源所获得的收益以其他资本形式进行持续不断的投资，“使未来收益的现值与该矿藏的现值相等，也即自然资源资本应当由等量的其他资本形式所替代；”[2]从而“使受矿业影响的矿区居民的永久生计得到保障。”[3]申言之，矿产资源的开发与利用应当“产生新的财富并使这种财富能够以有益且长久的资本形式惠及当代人与后代人”，[4]通过此种方式使矿产资源的“消耗”得到替代和补偿，[5]不可再生资源的使用价值由此而得到延伸。[6]可见，矿产资源是人类赖以生存和发展不可或缺的基础性物质，对这种物质进行开采既要节制有度，防治破坏和浪费；同时又要通过适当的方式对其稀缺性与耗竭性进行补偿，从而达到矿产资源的永续利用，继而实现人类社会、经济和生态环境的全面协调发展。
从世界范围来看，无论是早期工业化国家，还是二战后兴起的发展中国家，矿产资源丰裕的国家或者区域无一例外都经历了资源耗竭、生态环境破坏与区域发展衰退的过程。20世纪初，西方发达国家开始关注矿业开发中的资源耗竭与环境污染问题，进入50~60年代这些国家先期依赖于矿业开发发展起来的老工业基地逐渐沦为“问题区域”，到80~90年代，随着发展中国家经济的快速发展，资源耗竭、生态破坏、资源型区域经济转型成为一个全球关注的话题。在此情况下，一种新理念——为生态服务付费（PES）——运用而生。它强调生态环境服务的享用者必须为这项服务的提供者/源支付服务费。传统的“污染者付费”理念强调将生态环境成本内化，即将“外部负效应”计入成本，侧重于事后补偿效应。与之相反，生态服务付费理念则强调将生态环境的“外部正效应”内部化，[7]即为改善生态环境做出贡献者应当得到相应的补偿，与“污染者付费”相比更注重资源开采的事前预防和防范效应。这一理念是对“污染者付费”理念的补充和发展，尤其为资源型区域实现资源供给补偿提供了理论基础。各国政府纷纷采取措施回应这一新理念。总的趋势是，就保护内容而言，从注重单项客体的保护向注重整体生态环境功能的保护过渡；在管理措施方面，从注重单项措施的运用，如价格机制、税收手段等，向注重综合运用法律、经济、技术等手段转化。而有关资源生态环境补偿的法律机制在其中发挥了十分重要的作用。本文就国外开展资源生态环境补偿实践所涉及到的法律机制进行分析与评价，旨在为建立健全我国矿产开发中资源生态环境补偿的法律机制提供有益的参考与借鉴。
一、国外资源生态环境补偿政策与立法概述
矿业开发活动往往伴随着资源损耗与一系列的生态环境影响。随着人类珍爱自然、保护环境意识的提高，矿业首当其冲，成为最早被纳入规制的行业之一。“矿产资源的开发利用不仅仅是个体通过投资获取利润回报或获得就业机会的手段，更是一项既能使投资者获益、又能使受损者得到补偿的具有社会意义的活动。”[8]“资源有价”、“环境友好”成为人们普遍认可的资源开发模式。受此价值取向所引导，各国相继出台了详尽的矿业开发与生态保护的政策措施与严格的法律法规。目前，资源生态环境补偿已成为世界国各矿业政策以及法律体系中的重要组成部分。[9]
