第二，
环境保护法的基本制度设计。在经历了“头疼医头，足疼医足”式的环保法律制度失败的痛苦之后,在领受了环境危机所具有的越来越明显的无可逃避的特点之后,人们逐渐认识到，单一的防、堵式的污染防治和资源保护法律制度法已无法医治环境创伤,更无法阻挡明显带有愈演愈烈趋势的环境危机的到来。新的环境保护制度必须按照处理人与自然关系的需要来设计，从按照其自身的自然发展必然是不断增长的人类需求与自然这个人类最根本的生存条件的关系中发现制度设计的依据[52]。
修改
环境保护法基本制度的思路之一：强化政府的环保职能，建立政府环境保护目标责任制。不容置疑，党中央、国务院领导一直高度重视环境保护工作，先后对一些具体环保工作给予了极大关注，多次作出重要批示，有力地推动了中央和地方的环保工作。近年来，针对一些重点环境问题，国家也开展了各类环保专项行动，不断加大对违法行为的查处力度和对责任人的追究力度[53]。但我们应当认识到，环境保护是一项长期而艰巨的任务，要从根本上规范和约束政府行为，绝不能仅靠领导批示和专项行动，必须以立法的形式建立起一套规范和约束政府行为的长效管理机制，使各种政策和措施法律化、制度化、规范化。因此，必须改变目前《
环境保护法》关于政府环境责任规定过于原则化，缺乏责任追究制度的现状。为强化环境目标责任制，提高地方政府领导的环保意识，需建立环境绩效考核机制和环境保护行政不作为的环境问责制度。重点要将环境保护目标考核纳人干部政绩考核体系之中，并将环保绩效考核结果作为评价干部政绩和干部升迁的重要参考指标，帮助地方领导干部树立正确的政绩观和科学的发展观，减少地方政府和领导对环境保护的不当干预，避免环境“底线”竞争。环境问责制可以督促领导干部在做重大经济、发展决策使能充分考虑其对环境的影响，促进环境与发展综合决策和科学决策，减少失误[54]。如前所述，目前有些单行法如新修订的
水污染防治法在政府对环境质量负责方面就走在环境保护基本法的前面，值得环境保护基本法借鉴。
修改
环境保护法基本制度的思路之二：强化公众参与制度。环保法不仅要一般地提倡公众参与,而且要最大限度地为各种社会主体的参与提供便利。《
环境保护法》虽然对公众参与环境管理事务和检举权、监督权都做了一些规定，但在参与的具体条件、方式、程序上还缺少明确细致的法律规定。因此，我们必须吸收《
环境影响评价公众参与暂行办法》(2006年)的积极成果，在公众参与的形式、范围、程度等方面来完善公众参与制度，最大限度地保障公众参与。
总之，根据生态文明建设的要求，我们必须实现环境法的生态化。但应注意的是，在讨论环境法生态化问题时，我们即要避免对环境法的全盘否定和矫枉过正。环境法的生态化是按照可持续发展要求对环境法进行的创新和改造。
【作者简介】
李爱年，女，湖南师范大学法学院教授，法律系主任，中国法学会环境资源法研究分会常务理事，中国环境科学学会环境资源法研究分会副主任委员。
【注释】 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗———在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社2007年版，第20页。
文明是与野蛮相对应的一个概念，它反映了人类脱离野蛮的过程和社会发展的程度，代表着一个国家或民族的经济、社会和文化的发展水平与整体面貌。一般认为，人类脱离野蛮，走向文明的起点表现为人类对自然世界的改造。
目前，人类文明正处于从工业文明向生态文明过渡的阶段。
人与自然的关系是人类生存与发展的基础关系,这种关系主要表现在两个方面：一是人类对自然的影响与作用，包括从自然界索取资源与空间,享受生态系统提供的服务功能，向环境排放废弃物；二是自然对人类的影响与反作用，包括资源环境对人类生存发展的制约，自然灾害、环境污染与生态退化对人类的负面影响。丁萍：《加强生态文明建设促进人与自然和谐发展》，《中共桂林市委党校学报》，2008第2期。
《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972版，第35页。
胡海波著：《正义的追寻》，东北师范大学出版社1997年版，第167页。
《马克思恩格斯全集》第20卷，北京：人民出版社1971年版，第519页。
徐祥民：《被决定的法理———法学理论在生态文明中的革命》，《法学论坛》，2007年第1期。
上世纪20年代，美国出现了人类生态学说,提倡城市生态文明。1948年出版的《沙乡年鉴》提出了土地伦理学，把土地、水、植物和动物看作是一个完整的生态系统，反对“人类沙文主义”，认为人不应该是自然的主宰，提倡农业生态文明。1960年美国学者卡尔逊出版的《寂静的春天》,呼吁人类不要残酷地对待自然，倡导一种生态的、合理的文明。1972年联合国人类环境会议提出人类只有一个地球，要善待地球、善待环境，保护环境是第一位的。2002年南非的约翰内斯堡召开的里约10年环境高峰会上，又提出寓环境保护于经济建设之中，树立起更高层次的生态文明。
俞可平：《科学发展观与生态文明》，载《马克思主义与现实》，2006年第3期。
有学者认为，生态文明与物质文明、政治文明、精神文明共同构成了当今人类社会的四大文明。见刘爱军：《生态文明理念与环境法律的立法目的》，《中国海洋大学学报》(社会科学版)，2005年第6期。笔者认为，把生态文明看成是与物质文明和精神文明并列的同一类文明形态是不对的。从时间来看，文明是个历史范畴，具有阶段性。从要素来看，不论在哪一个阶段或哪一个地域，构成文明有机系统的基本要素都是相同的。文明包括了物质文明、精神文明等要素。同时也可参见庄世坚：《生态文明：迈向人与自然的和谐》，《马克思主义与现实》（双月刊），2007年第3期。
曹孟勤：《生态文明的四个向度》，《南京林业大学学报》(人文社会科学版)，2008年第2期。
曹孟勤：《生态文明的四个向度》，《南京林业大学学报》(人文社会科学版)，2008年第2期。
毛世英，刘艳菊：《全面理解生态文明与三大文明之间的关系》，《社会主义研究》，2008年第4期。
徐祥民，高益民：《从生态文明的要求看环境法的修改》，《中州学刊》，2008年第2期。
刘湘溶著：《生态伦理学》，湖南师范大学出版社1992年版，第12页。
《
中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》第三章。
文传浩：《论政治生态化》，《思想战线》(云南大学人文社会科学学报)，2000年第6期。
陈泉生：《论科学发展观与法律的生态化》，《法学杂志》，2005年第5期。
在我国最早引入法律生态化观点的是北京大学著名环境法学家金瑞林教授，他指出：“法律‘生态化’的观点在国家立法中受到重视并向其他部门法渗透。在民法、
刑法、经济法、诉讼法等部门法中也制定了符合环境保护要求的新的法律规范”。见金瑞林主编：《环境法学》，北京大学出版社1990年版，第46页。随后，我国多名环境法学家对此进行了研究，并提出了独特的见解。我国著名环境法学家马骧聪教授指出：在苏联时期，苏联的生态法学家就提出了“法律生态化”的概念和主张，即认为对自然环境的保护不仅需要制定专门的自然保护法律法规，而且还需要一切其他有关法律也从各自的角度对生态保护作出相应规定，使生态学原理和生态保护要求渗透到各有关法律中，用整个法律来保护自然环境。见马骧聪：《俄罗斯联邦的生态法学研究》，载《外国法译评》，1997年第2期，第43页。环境法学家王树义教授指出：所谓立法的生态化，即是指各种不同的法律部门在立法的过程中，均应考虑国家在保护环境、防治污染、合理利用和保护自然资源方面的生态要求,都要制定相应的法律规范对生态社会关系进行调整。见王树义：《关于中国环境立法进一步发展的若干思考》，载1999年中国环境资源法学研讨会交流论文，第7页。著名环境法学家陈泉生教授对法律生态化也作了全面阐述，她认为：与其说法律生态化只是一种立法的理念、精神或指导思想，莫如说法律生态化是一种法律发展的趋势似更为全面。其既将法律生态化作为一种立法精神或指导思想予以囊括，又指出了这一立法精神或指导思想确立后必将推动法律朝着生态化方向不断推移的发展趋势。见陈泉生：《论科学发展观与法律的生态化》，《法学杂志》，2005年第5期。陈教授较好全面地概括了法律生态化的内容并较为科学地体现了法律生态化的特征。中国环境资源法学研究会会长、著名环境法学家蔡守秋教授则进一步对法律生态化提出了独到的见解，认为其是对传统法律目的、法律价值、法律调整方法、法律关系、法律主体、法律客体、法律原则和法律责任的绿化或生态化。它以环境正义、环境公平、环境民主、环境效益、环境安全和生态秩序为自己的价值取向，以明确主体人和客体自然之间的法定关系、赋予人和非人物种的特定法律地位为特色途径。见蔡守秋：《深化环境资源法学研究，促进人与自然的和谐发展》，载《法学家》，2004年第1期。
如有学者认为，生态化法律是在传统各部门法扬弃和整合的基础上，有所超越，有所创新的崭新法律制度。传统的法律忽视了环境保护与经济发展的关系，不能适应可持续发展的需要，法律本身需要调整。因此要对传统法律进行合理的扬弃和整合，并将法律生态化的要求不断渗透到各部门法之中，以推动其向法律生态化方向的变迁；同时，还必须对传统法律作出超越，按照环境时代的要求，进行法律生态化的创新。李丽红：《生态化法律探析》，《天津市政法管理干部学院学报》，2007年第1期。笔者认为，文章把生态化法律与法律生态化混用，所说的生态化法律实则法律的生态化。
中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1998年版，第543页。
《牛津法律大辞典（中译本）》，北京：光明出版社1998年版，第547页。
曹刚著：《法律的道德批判》，南昌：江西人民出版社2001年版，第69页。
自然法作为一个比较明确的概念以及以此建构的学说，肇始于古希腊的斯多葛学派。他们所说的“自然”不失严格意义上的自然界，而是某种和谐的秩序；不仅是事物的秩序，也是人的理性。人的理性是自然的一部分。理性是适用于所有的人并使所有的人能够平等地、协调地生活在一起的支配原则。因此，按照理性去生活，就是自然地生活。参见：张文显著：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第041页。可见，自然法学派讲的自然法并不是一种客观存在的规范，而只是一种虚构。与自然法学不同,我们这里讲接受自然法则，是指自然界客观存在的规律，不存在于立法者得头脑中，它是不以人得意志为转移的。
周生贤局长（现环境保护部部长）在第一次全国环境政策法制工作会议上的工作报告：《全面加强环境政策法制工作，努力推进环境保护历史性转变》，《环保工作资料选》2007年第2期。
《
水法》第
48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。
《
矿产资源法》第
5条规定：“……开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”
事实上，在《
固体废物污染环境防治法》中，按照环境标准建成工业固体废物贮存或者处置的设施、场所是一项强制性的义务，相反，没有建设工业固体废物贮存或者处置的设施、场所或工业固体废物贮存或者处置的设施、场所不符合环境保护标准的，则是属于违法行为，应承担相应的法律责任，而不是缴纳排污费的问题。而这一点，是我国《
固体废物污染环境防治法》的一大进步。
《
中华人民共和国水污染防治法》第
15条规定：防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。
国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。
高利红：《环境资源法的伦理基础》， 韩德培主编：《环境资源法论丛（第一卷）》，北京：法律出版社2001年版，第352页。
金瑞林、汪劲著：《中国环境与自然环境立法若干问题研究》，北京：北京大学出版社1999年版，第9页。
李步云主编：《中国立法的基本理论和制度》，北京：中国法制出版社，1998年版，第14页。
第一条：为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适用国民经济和社会发展的需要，制定本法。
《
中华人民共和国土地管理法》第
一条：为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据
宪法，制定本法。
《
中华人民共和国矿产资源法》第
一条： 为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要，根据
中华人民共和国宪法，特制定本法。
《
中华人民共和国渔业法》第
一条：为了加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。
韩德培主编：《
环境保护法教程》（第五版），法律出版社2007年版，第85页。
一是政策手段单一，主要以命令控制型和经济处罚为主，且处罚力度小，成效较低。二是有些条款不适应新体制、新思想的要求，需要根据“科学发展观”的要求进行调整。三是一些制度不利于建立守法者与不守法者之间的公平竞争。一些法律规定在技术可行性和经济可行性方面缺乏严格的科学论证。四是环境法的调整范围需要扩大并进行制度整合。现行环境法律制度偏重于污染防治方面，资源节约利用、生态环境保护和产业环境政策方面的法律规定不足。与相关资源法之间存在较大的冲突，甚至在政出多门的情况下依然存在较大的制度破缺。万劲波等:《论（
环境保护法）的修改与环境法律制度的完善》，《长江流域资源与环境》，2008年7月
《
水污染防治法》第
七十四条规定：违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。
李挚萍：《关于完善限期治理制度的若干法律探讨》，《环境保护》，1999年，第4期。
《
环境噪声污染防治法》（1996年修订）第
17条规定：“对于在噪声敏感建筑物集中区域内造成严重环境噪声污染的企业事业单位，限期治理。被限期治理的单位必须按期完成治理任务。限期治理由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。” 此规定，可以视为限期治理决定权由人民政府向环境保护部门过渡；《
固体废物污染环境防治法》（2004年修订）第
81条规定：“违反本法规定，造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理；逾期未完成治理任务的，由本级人民政府决定停业或者关闭。” 该法首次将限期治理的决定权赋予了县级以上人民政府环境保护主管部门。《
水污染防治法》（2008年修订）第
74条规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。” 该条沿袭《
固体废物污染环境防治法》，将限期治理的决定权赋予了县级以上人民政府环境保护主管部门。
顾瑞珍：《环保总局回应〈环境保护法〉修改呼声》，《中国经济时报》，2007年2月28日。
徐祥民，高益民：《从生态文明的要求看环境法的修改》，《中州学刊》，2008年第2期。
《
环境保护法》24条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度……”。
陈茂云，马骧聪著：《生态法学》，西安：陕西人民出版社，2000年版，第12-13页。
费世民，彭镇华，周金星，杨冬生：《关于森林生态效益补偿问题的探讨》，《林业科学》,2004年，第4期（总第40期），第171-178页。
周珂，竺效：《环境法的修改与历史转型》，《中国地质大学学报》(社会科学版)，2004年第4期。
只要求地方政府对辖区环境质量负责，国务院难道不应该对全国环境质量负责吗？显然，这一条规定是不全面的。可喜的是2000年修改的《
大气污染防治法》对政府的责任规定时，加进了国务院这一责任主体。
徐祥民教授认为我们应该按照能否有效促进人与自然和谐，推进生态文明建设来思考环境法的修改问题，并提出了很多有见地的思考。笔者对此非常赞同。见徐祥民，高益民：《从生态文明的要求看环境法的修改》，中州学刊，2008年第2期。
如前所述，针对人类开发、利用资源环境行为的阶段性，
环境保护法的基本制度可分为预防类、行为管制类、影响与诱导类以及事后补救类等四大类事前预防类的法律制度主要包括环境标准制度、环境计划制度、环境影响评价制度；行为管制类法律制度包括申报许可制度、环境监察与环境监测制度等；影响与诱导类法律制度主要包括环境费制度、排污权交易制度和其他诱导性措施（包括环境协议、优惠措施、环境标志与ISO14000系列环境管理标准的认证）、行政指导与情报提供等。汪劲著；《环境法学》，北京出版社2006年版，第201页。
2005年，监察部、国家环保总局对九大环境违法案件进行挂牌督办，17名责任人受到撤职、记过、警告等处分。有12个省、区、市在查处环境违法案件时，处分了责任人163人，其中政府领导7人，职能部门领导20人。2006年国务院七部门开展了“整治违法排污企业保障群众健康”环保专项行动，并已取得阶段成果，极大地震慑了环境违法行为，给一些地方政府敲响了警钟。
万劲波，陈赛：《论（
环境保护法）的修改与环境法律制度的完善》，《长江流域资源与环境》，2008年第4期。
