一是,《
环境保护法》与单行法如《
海洋环境保护法》、《
大气污染防治法》和《
水污染防治法》对限期治理的规定存在冲突:首先,前提冲突。根据
环境保护法的规定,限期治理是针对造成严重污染的污染源或者是位于特别保护区域内的超标排污的污染源,不论其是否污染严重,还是超标排污,都没有将它们定性为违法行为。所以《
环境保护法》并没有以违法行为作为限期治理的前提。而《
大气污染防治法》、《水污染防治法》[41]规定的限期治理,其必要前提是行为违法,即超过国家和地方规定的排放标准向大气排放了污染物。其次,性质冲突。从《
环境保护法》第
18、
29、
39条的规定可知,限期治理从法律性质上讲是作为污染防治行政管理手段,即行政主体依法向特定的当事人发出的,要求其履行一定责任的行政决定,不是对管理相对人的法律惩罚,不同于行政处罚。限期治理不以企、事业单位的行为违法作为要件。有必要指出,在环境保护法学界和实际工作中,虽然大部分观点都认为限期治理不同于行政处罚,但对于二者的区别却存在模糊认识。如,有观点认为限期治理“是行政主体强令要求义务主体履行他们应尽的义务,限期改正其违法行为……”[42],这种说法值得商榷。《
环境保护法》第
18条和29条规定了限期治理的对象主要有以下两种:严重污染环境的污染源;位于需要特别保护区域内的超标排污设施。但直至1999年经修订后颁布实施的新《
海洋环境保护法》生效以前,超标排污并不是一种违法行为,排污者只需采取有效措施治理并缴纳超标排污费,无需承担法律责任。同样不能因为企、事业单位造成了严重污染就断定其行为一定违法。众所周知,污染物之所以造成危害是因为超过环境容量,即使企业达标排放,也完全有可能因为所排放污染物的大量蓄积而造成严重的环境污染。另外在一些排放集中的地区所发生的环境污染事件,企业方面并无故意或过失。而行政处罚的对象是因为违反
环境保护法而应承担行政法律责任的相对人,所指向的是违法行为。从这个意义上讲两者有着明显的区别。而新《
大气污染防治法》、《
水污染防治法》中规定的限期治理所针对的超标排污行为,已被定性为一种违法行为,限期治理是针对这种违法行为首先采取的处罚手段,因此,它具有法律制裁的性质。再次,范围冲突。《
环境保护法》规定,限期治理的范围为两类:造成严重污染的污染源;位于特别保护区域内的超标排污的污染源,根据《
大气污染防治法》规定,限期治理的范围大为扩展,主要包括如下三类:向大气排放污染物超过排放标准的;“两控区”已建企业超过规定的排放标准的;在风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和其他需要保护的区域内,已建设施其污染物排放超过规定的排放标准的。
二是,《
环境保护法》关于限期治理决定权的规定欠妥。综观
环境保护法,限期治理的决定权赋予了各级人民政府,环保主管部门只有很少范围的限期治理决定权[43]。这样的规定出于特定的历史背景,但这样做其弊端显而易见,主要是地方政府出于保护其地方经济的考虑,对污染严重企业有有意偏袒保护之嫌。为改变我国环境污染破坏的严峻局面长期以来不能根本扭转的现状,应该赋予各级环境行政主管部门限期治理的决定权。
第二,环境保护目标责任制度存在问题
环境保护事关公共利益,政府应成为环境保护的责任主体。目前环境污染和资源衰退所呈现出的全流域性、全国性以及全球性说明,环境污染和资源衰退的责任明显已经非企业和个人所能承担,造成环境污染和资源衰退的缘由也已经无法用企业行为和个体消费来说明。很显然,政府在环保方面不作为、干预执法及决策失误是造成上述环境问题的主要根源[44]。医治这种“全方位”的疾患不能靠对企业和消费者动手术的办法。可以这样说,没有国家基本政策的改变,不从政府决策本身采取措施,就不可能实现对环境的有效保护。按照这样的判断,真正负责任的环境法制设计一定是首先开列政府环境责任的方案,就像良好的宪政规划一定是规定政府责任的方案一样[45]。因此,在强调环境保护是企业和个人应承担的责任的同时,应进一步强化政府的环境责任,提高政府环境保护意识。但我国环境保护法强调企业和个人的环境责任,对政府环境责任强调不够。尽管《
环境保护法》第
16条规定“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量”。但它存在的缺陷是明显的:一是,只规定了地方政府的环境责任,而没有规定国务院即中央政府的环境责任。二是,对如何落实政府的环境责任没有具体的措施。《
环境保护法》24条尽管规定了环境保护责任制度,但不是政府责任制度,而是企业责任制度[46]。三是,只规定了地方政府的责职,但如果不履行职责则没有相应的法律制裁。因此,要建立环境保护政绩考核机制和环境保护工作问责制,细化政府责任、领导责任和管理责任。针对跨界资源环境管理问题,强化区域、流域环境保护目标责任制。可喜的是新修订的《
水污染防治法》从以下几个方面完善了政府的责任机制:一是,国家实行水环境保护“目标责任制”。明确县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划,采取防治水污染的对策和措施,对本行政区域的水环境质量负责。二是,国家施行水环境保护考核评价制度。明确提出了“考核评价制度”,将水环境保护目标完成情况作为对人民政府及其负责人考核评价的内容。三是,地方政府有确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物、分配总量控制指标、制定或适时修订国家水环境质量标准中未作规定的项目的地方标准,调处跨行政区域的水污染纠纷、合理规划工业布局,提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率、划定饮用水水源保护区等责任。
三、
环境保护法生态化的措施
针对
环境保护法存在的缺陷和不足,完善
环境保护法使之生态化的步骤是:
(一)外部结构平衡
结构平衡,即
环境保护法包括污染防治和自然资源保护,两大种类齐全,不通功能的污染防治和自然资源保护规范性法律文件比重适宜和平衡。要达到这些要求,必须做到: