在大多数欧盟国家，对于尚处于讨论、研究或审查阶段的信息，则纯粹基于“损害标准”而非文件的形成阶段来决定是否公开，即并不是将“处于讨论阶段的信息”完全排除在外，而是要求决策者证明信息的公开会造成损害[扰乱社会稳定或决策制定]。这也构成这些国家的政府信息公开法案中的“公共利益衡量标准”的一部分：决策者需要衡量公开可能带来的好处[例如告知公众有一件会对他们产生影响的重要议案]与可能造成的损害[公众会干扰政府通过该立法的努力]。在许多国家，这并不是绝对的例外，而要取决于根据相关标准的审查。[13]
条例没有将这两类信息明确规定为公开的例外。但现行的《公务员法》第五十三条规定，公务员不得泄露国家秘密或者工作秘密。可见，在国家秘密之外，还有一个工作秘密。条例之所以在免予公开的范围中并未提到“工作秘密”，是因为在起草阶段经过讨论，参与专家大都不赞同沿用这样一个弹性太大的陈旧概念。对于工作过程中的政府信息，专家们认为情况非常复杂，不宜简单一律地规定公开或不公开，应具体情况作具体分析处理。[14]法院在对这类信息进行审查认定时，应当注意以下两个方面：第一，决策信息强调的是不宜在作出决策前予以公开，以免造成不必要的混乱和猜测，如果决策已经作出，申请人所要求公开的只是某些事实信息，就不能一概予以拒绝；第二，根据条例的规定精神，如果相关政府信息涉及公民、法人或者其他组织切身利益、需要社会公众广泛知晓或者参与，就不能一概适用这一规则。
第三，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权所实施的行为过程中制作或者获取的。
刑事执法信息几乎被各个国家的信息公开法都规定为免除公开的文件。因为刑事执法的性质决定了它必须保持一定的秘密，一旦泄露，有可能影响犯罪侦查、公诉、审判与刑罚执行，或者影响被告人获得公正审判权利。条例并没有明确地把刑事执法信息列为政府信息公开的例外，但不能理解为这类信息属于公开的范围。第一，从信息的性质来看，《保守国家秘密法》第八条规定，国家秘密包括“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”。因此，如果相关刑事执法信息已经依照法定程序定密，当然就属于不予公开的范围。第二，从裁量公开来看，如果相关刑事执法信息没有定密，但行政机关依照条例第八条关于“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的规定拒绝公开，也是有法律依据的。第三，从机关和行为的性质来看，根据我国现行的司法体制，刑事侦查行为被视为司法行为。《若干解释》将公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为规定为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，就是基于这种机关和行为的性质而考虑的。同理，条例规范的是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的政府信息的公开问题，当公安、国家安全等机关以司法机关的身份履行非行政职责时制作或者获取刑事执法信息时，就不能以行政机关的身份受该条例的调整。
第四，行政机关认为申请人申请公开的政府信息与本人生产、生活、科研等特殊需要无关且理由充分的。
从已知的国外立法例看，各国立法对于申请人申请公开政府信息的目的一般都不作限制性要求，也就是说，任何人都可以根据法律的规定提出获取相关政府信息的要求；任何人遭到拒绝都有寻求法律救济的权利。我国的条例在第十三条规定依申请公开政府信息时，提到了“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，有人认为，“三需要”的提法单纯强调了政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，对于“促进依法行政”的知情、参与、表达、监督功能有所忽略，而这恰恰是政府信息公开立法宗旨的重要方面。值得注意的是，条例第二十条在规定政府信息公开申请应当包括的内容时，并没有要求申请人对申请获取政府信息的目的作出任何说明，一般理解为，申请人申请公开政府信息不需要限于“三需要”。但是，国务院办公厅《关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”虽然这被认为是对公开范围的限缩，但考虑到政府信息公开制度刚刚开始实行，在最初不将公开的范围开得过大，既符合国情，也符合国际惯例。司法审查中对此应当注意，行政机关以不符合“三需要”为由不予公开政府信息，应当有比较充分的理由。此外，是否符合“三需要”，既是行政机关作出的实体处分，也是行政诉讼实体审理所要解决的问题，不应成为公民、法人或者其他组织提起行政诉讼所要具备的条件。法院在进行实体审理时，应当做到宽严相济，即对行政机关审查要严，必须达到说明理由充分；对原告审查要宽，只要作出合理的说明即可。
基于国务院办公厅《关于施行＜中华人民共和国政府信息公开条例＞若干问题的意见》的有关规定，有的人[主要是行政机关官员，也包括一些法官]主张，应当将要求公开的信息是否属于申请人的特殊需要纳入审查范围。但有的学者对此猛烈抨击：“这显然是对条例规定的严重误读，条例本身都没有对公民、法人或者其他组织申请公开政府信息加以限制，法院又有什么权力和理由在司法审查过程中对此加以审查呢？这显然是在剥夺和限制公民的知情权。”[15]
五、裁量公开与信息的可分割性
[一]裁量公开
如前所述，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息属于政府信息公开的例外。其中，国家秘密是绝对不可以公开的，但是，涉及商业秘密或个人隐私的政府信息并非一概不能公开。条例规定：经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。这一规定称作裁量公开。裁量是为了在商业秘密、个人隐私利益与公共利益之间寻求平衡。因为，政府信息的知情权是个人自由，隐私权、商业秘密亦属于个人自由。当个人要求公开政府信息，这个信息又涉及他人的隐私权或商业秘密时，个人自由之间就产生了冲突。不仅如此，个人自由也可能与国家利益、社会利益产生矛盾和冲突。行政机关或司法机关就要进行适度裁量。既要做到在相互竞争的个人利益之间保持公正的平衡，同时又不损害大众的利益。英国于2005年1月1日开始实施《信息自由法》。该法规定，共有24类被免予公布的信息，分为绝对豁免的信息与非绝对豁免的信息。在后一种情况下，豁免仅适用于：在所有此类情况下，免除确认或否认的义务所牵涉的公共利益，要高于透露公共机构是否拥有相关信息所牵涉的公共利益。[16]
