困境与根源：我国行政问责制的现实考察
高志宏
【摘要】行政问责制在我国产生并日益成熟是对全球行政改革浪潮的回应，也是克服我国行政管理中责任追究制度弊病的需要，它极大地推进了我国责任政府的建立进程。由于传统行政责任文化缺失、政治体制权责不清、法律制度创新乏力等原因，我国行政问责制在构建进程中存在泛滥化与简单化现象，还没有完成由“权力问责”向“制度问责”过渡，且呈现出阶段性、不均衡性的特征。我国应制定全国统一的专门的行政问责立法，对问责主体、问责对象、问责范围、问责内容、问责程序、问责救济等方面作出科学规定。
【关键词】问责制；行政问责制；制度供给；问责文化
【全文】
一、我国行政问责制的立法实践及动因
从历史的维度看，对行政权力的监督以及对行政行为的矫正自古有之，如我国古代的监察制度。[1]虽然我国古代社会行政权力监督制度已经蕴含现代行政的理念、渊源和形式，但囿于历史条件、政治体制等因素，并没有真正形成具有现代民主和法治意义的“责任政府”，作为现代吏治习惯的行政问责制度也没有建立起来。
新中国的成立，为我国建立健全现代意义上的行政问责制度提供了政治条件和社会基础。尤其是改革开放后，党中央在重大责任事故和党风廉正建设方面建立了许多责任追究制度，如1989年3月29日国务院发布了《特别重大事故的调查程序暂行规定》,1993年4月24日国务院颁布了《国家公务员暂行条例》等，这些有关行政责任追究的规章制度对我国行政问责机制的建立起了重要探索作用。2001年4月21日，国务院颁布实施了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，意味着我国开始真正实施行政问责制度。2003年“非典”以后，我国行政问责制度建设明显加快了步伐，中央和地方相继出台了一系列规定。
就中央层面而言，2003年5月9日，国务院颁布实施了《突发公共卫生事件应急条例》；2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。这两个文件中都明确规定了各级政府领导在突发公共卫生事件中的职责、办事程序以及违反条例所应承担的法律责任。2004年3月29日，中共中央颁布了《党政领导干部辞职暂行规定》，该规定对党政领导干部因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职作出了严格的规定。2005年4月27日通过的《中华人民共和国公务员法》更是对公务员的行为规范、法律责任作出了具体明确的规定，其中第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务”，“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。”这些关于行政首长负责制和公务人员承担责任方式的规定，为建立和实行行政问责制提供了法律上的依据。温家宝总理在2006年4月召开的十届全国人大四次会议《政府工作报告》中提出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。2006年9月4日，温家宝总理又在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话中强调，要“按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度”。2007年4月5日和29日，温家宝总理相继签署第492号和第495号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》和《行政机关公务员处分条例》，将政府政务公开法律化，明确公务员违纪处分的种类和适用情况，为行政问责提供了更为有力的法律支持。2008年2月国务院新闻办公室发布的《中国的法治建设》白皮书也明确指出要加大行政问责力度，努力建设责任政府。2008年4月30日，新一届国务院组成后召开的第一个全国性廉政工作会议明确提出推行行政问责和绩效管理制度，强调行政问责制度是强化行政监督的有效形式。2008年中央开始选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。
