我国行政问责法制化思考
艾超
【摘要】依法追究行政人员责任的行政问责制度，是国家法律制度和国家监督体系的重要组成部分，其法理基础是人民主权原则和权力制约原则。目前行政问责制在全国各地积极推行，但存在缺乏统一的制度架构、问责程序设置简陋、责任方式配置不合理等问题。以
宪法和法律为依据构建统一的行政问责法律制度，在行政问责事由、责任形式、问责程序、监督实施和被行政问责对象的权利救济等方面进行完善和制度创新，有助于发挥问责制度的功能，全面推进依法行政，提高行政效率，建设法治政府。
【关键词】行政问责；人民主权；权力制约；行政问质；法制化
【全文】
问责制度是国家法律制度和国家监督体系的重要组成部分，建设健全、高效的问责制度，是衡量成熟法治国家的重要标志。中央开始对重大责任事故负领导责任的官员实行问责之后，各地便迅速形成一股强势的行政问责风暴，中央部委和地方政府部门相继出台了行政问责的文件。由于我国行政问责缺乏对制度的理性建构，全国没有形成系统化的统一制度，问责实践还存在一些问题。行政问责法制化有助于发挥问责制度的功能，全面推进依法行政，提高行政效率，建设法治政府。
一、行政问责的界定和法理基础分析
国内学术界界定行政问责，主要有以下几种观点。一种观点认为，行政问责制是公众对政府进行问责的制度。行政问责制是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力，明晰责任和经常化、制度化的“问”——质询，弹劾，罢免等方方面面，是一个系统化“吏治”规范：它不仅是指犯了错、违了法要追究，它的涉及范围还包括能力不足、推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节”，还包括公众对政府行为以及政府本身的“合理怀疑”等方面。[1]另一种观点认为，行政问责是行政系统对行政干部的问责制度，属于同系统内部问责。他们认为：“所谓行政问责制，就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给现行行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和实现追究的制度。”[2]“行政问责是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制，所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制。”[3]
上述概念忽视了行政问责活动的法律属性。对行政官员的公权力行为或与公权行使有关的行为及造成的不良后果应当依法追究责任，实质是通过责任约束，限制和规范行政权力的行使。要使行政问责成为行政权力行使的一种构成性因素和一种内在的监督机制，就必须将其法制化使行政权力的行使和相应责任构成逻辑上的必然关系。在价值规范上，行政问责应体现现代依法行政的基本理念；在实践功能上，行政权的本质决定行政问责既要保障行政权力积极、高效行使，并富有开拓性和创造性，同时又要使这种权力不脱离法治和基本道德规范的约束。[4]从法治要求看，行政问责是指针对行使行政权力的人员不履行或不适当履行法定职责和义务的行为，特定主体通过一定的程序，依法要求其承担否定性后果的一种追究活动。行政问责的内容包括问责主体、问责对象、问责事由、责任方式、问责程序和实施保障等方面。
行政问责是国家权力行使和监督的有机组成部分，其法理基础是人民主权思想和权力制约理论。主权学说的起源可以追溯到古希腊，而近代卢梭以公意为基础的人民主权思想是近代最有代表性的民主思想。在他的思想中，人民主权是不可转让，不可代表，不可分割的，并且是绝对性与相对自主性的统一。在卢梭看来，这种主权应属于参加契约的全体人民，人民拥有立法权，政府受托于人民，为人民的利益行使权力。卢梭说：“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量。”[5]人民主权思想的核心是国家一切权力来自于人民，政府的建立应该经人民同意，政府的权力应受人民的监督。在政府和人民的关系中，人民是主人，国家机关及其工作人员只是受托者。马克思在批判黑格尔的君主主权思想时，就曾以人民主权思想作为反封建主义的武器。他指出：“人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反的，国王的主权倒是以人民的主权为基础。”[6]列宁在《三种宪法或三种国家制度》的提纲中，十分清楚地指出了民主共和制本质就尉全体人民享有全部权力”。[7]我国是人民民主专政的国家，《宪法》序言宣告：“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”由此，人民主权原则以国家根本法形式得到确立。行政问责制本质上是以人民主权思想为理论基础，以保障人民主权的宪法原则落实而建立的一项制度，它以责任为后盾，确保权力运行不脱离人民的监督。一切政府权力都是派生性权力，其权力的本源是人民共同体。因此，作为国家行政权力的行使者，应对权力授予者承担责任。在一切行政问责中，行政官员承担的责任本质都是对人民承担的责任，问责的不同形式只是使责任最终得以实现的种种途径。
