三峡消落区治理的法律制度构建
以环境法律制度为重心
Legal Construction of the Management of the Water_Level_Fluntuating Zone of the Three_Gorge Reservior
Emphasis on the Environmental Law System
曹树青
【摘要】三峡消落区的治理有行政手段、经济手段、工程手段，但法律手段是不可或缺的，首先是在法律上理顺三峡消落区的管理体制：建立综合性的管理机构，建立专门的环境司法机构；其次，建立消落区生态监测制度，开发利用管理制度，防洪库容管理制度等；最后要构建削落区开发利用的风险管理制度。
【关键词】三峡消落区；法律治理；制度构建
【全文】
三峡水库正常运行后，随着水位在坝前高程145m至175m之间变化，库区两岸将形成大面积的水陆交替区域，这个水陆交替区域就是三峡消落区，消落区是生态脆弱带、敏感带和易污染和易破坏带。国家和地方政府目前尚未出台三峡消落区保护和利用的有关法律法规，无法有效地调整消落区保护利用的各方关系，消落区的保护和利用缺乏法律支撑。因此，当务之急是构建三峡消落区法律管理制度，明确各方关系、利益和职责，依法开展工作，用法律支撑消落区开发利用与保护工作，做到有法可依，依法办事。本文主要从消落区的生态环境保护和开发利用两方面构建消落区法律制度。
一、三峡消落区的管理体制
三峡库区消落区是个特殊的复杂区域，在横断面上，它是三峡库区的一个特定区域的组成部分，分布于多个行政区域内；在纵向上，库区水面至175米高程以下土地属于国有征用土地，由三峡总公司管理，而175米高程以上区域则属非征用土地，分别属于当地政府或集体所有；从管理职能上看多头管理难以协调，效率低下，如渔政在农业部门，环保在环保部门，移民和综合协调在移民部门。目前存在一个尴尬局面：环保部门为了保护消落区生态环境安全，拟全面禁止消落区的开发利用，而国土资源部门、林业部门、农业部门以及各地方政府正在紧锣密鼓地制定消落区的开发利用规划，彼此各执其辞、众说纷纭。如何架构一个高效地能够贯彻执行三峡库区可持续发展的组织管理体制对三峡的未来发展至关重要，对此，笔者认为至少两点可以借鉴：
第一、建立三峡水库综合执法部门，集土地、农业、渔政、环境保护等各行政管理职能于一身，这样的管理体制有很多优点：针对三峡库区流域进行统一的管理，信息畅通，专业性强；避免地方保护主义；避免地方的行政壁垒和部门的行业壁垒；避免就某项管理进行高成本的区域协调和部门协调。该部门的综合执法权可以委托授权的形式配置。这种管理体制，在我国部分省市已有试点，并运行得很好，例如贵阳市的“两湖一库”管理局，贵阳市为了保护好贵阳市的大水缸“两湖一库”——红枫湖、百花湖以及阿哈水库，专门成立了“两湖一库”管理局，由贵阳市政府委托授权其就“两湖一库”区域行使综合行政管理权，包括 渔政、环保、城建、林业、农业等诸多行政权力。运行一年多来，成效显著。
