公共管理背景下我国自然保护区管理法律制度的完善
戈华清
【摘要】受旅游经济的驱动，我国自然保护区的数量显著增加，但保护自然生境问题却导出不穷。由于自然保护区自有的公益性、全人类性与保护成本与收益的非对称性，法律规范的不足与保护与管理制度的不完善，导致了我国在自然保护区的管理方面出现了许多难以解决的问题，我国目前迫切需要制订一部完整的自然区域保护法并完善相关管理的法律制度。
【关键词】公共管理；自然保护区；法律制度
【全文】
良好的生态环境与完善的监管机制是生态旅游与生态经济发展的基础和前提，也是自然保存与生态环境安全的重要保障。截止2006年底全国自然保护区从量上又有了较大的突破，其中国家级自然保护区265个，省级793个，市级422个，县级915个，这四个级别的自然保护区占地总面积达151,535,040公顷，占国土总面积的15.16％。[1] 然而在1997年底，全国各种类型的自然保护区的总面积才7697.90万公顷，约占国土面积的7.64%，[2] 九年时间，自然保护区的数量是成倍增长，这是一个不可以小觑的数字，然而根据土地变更调查，据统计到2006年10月底，全国耕地总面积锐减至18.27亿亩，还不到世界人均水平的40%。在1996年，中国的耕地数量还维持在19.51亿亩，10年间中国耕地少了1.24亿亩。[3] 这种现象足以引起我们的关注；维系基本生存与粮食安全的耕地锐减，体现人文与生态价值的自然保护区的数量却猛增。这一增一减与利益相关。但我们不难体会出此现象背后依然是经济发展与环境资源保护或保存的冲突问题。
除了政策与法律因素，旅游市场的不断深入发掘与旅游经济持续升温，是直接导致自然保护区量上增加的主因。量增加了、旅游经济火热了，但从我国的法律法规来看，在旅游经济过热发展情况下，自然保护区的使用、保护与管理之间还有一些基本问题还没有解决。其中关于自然保护区的管理与保护、开发利用的讨论颇多，议论最为集中的是自然保护区收益的支配与自然保护区的管理问题，在法律上明确自然保护区的性质与地位是解决这些问题的基础。
一、自然保护区公共管理的必然性
（一）公共管理背景的应然性分析
1.作为公共物品的自然保护区需要政府参与其生产和提供
无论是国家级自然保护区，还是地方自然保护区，其环境、生态、教育功能自然会惠泽许多人，而且其惠泽的对象是不确定的人或物；同样如果这些区域保护得不好，相应的许多人或物也受到其负的外部性的影响。自然保护区所具有的功能和价值中的大部分都是为全社会所享有的，尤其是生态系统服务、教育、科研等功能。其基本符合公共物品的全部三个基本特征：效用的不可分性、消费的非竞争性、受益的非排他性。若完全由市场提供，消费者大多都会考虑“搭便车”，而不是自己去购买，这自然会产生“公地悲剧”，因此，不同国家大多是以公的形式来进行管控，保护区的市场配置不可避免地会存在诸多问题，政府参与其生产与提供过程是必要的。同时，自然保护区作为典型的公共产品有较强的外部效应，一般个体的付出小于个体的收益，若没有正确的法规或政策引导，必然会造成公共物品的供给不足，这要求对保护区的管理者与规则制定者有合理的制约。
