论我国生态保护立法及其完善
梅宏
【摘要】当前，我国的生态保护立法处于一种割裂状态，未能按照生态系统管理的思想对生态保护做出统一、协调的规定，现行环境资源法律在立法指导思想、立法目的、立法原则、法律制度、法律责任等方面都有待完善。完善我国的生态保护立法，应首先确立生态系统管理立法模式；在此基础上，构建由生态保护综合性基本法和各种涉及生态保护的单行法（包括生物多样性保护法、特定自然区域保护法、各类型生态系统保护法和提供各种生态保护手段的单行法）、区域（流域、特定地方）生态系统保护法、生态保护标准共同构成的内部协调、外部统一的法律框架。
【关键词】生态保护立法；生态系统管理立法模式；生物多样性保护法
【全文】
建设和谐社会，需要以人与自然的关系相和谐为基础。本文所探讨的我国生态保护立法，将为人与自然的关系相和谐提供重要的法制支持，故其为和谐社会法制建设中的重要问题。
一、对我国生态保护立法现状的评价
经过近三十年的环境立法，我国已形成以
宪法中关于生态保护的规定[1]为统帅,以《
环境保护法》的规定[2]为基础,以生态保护专门法和自然资源法中的生态保护规范[3]为主干,以其它法律、行政法规以及行政规范性文件中的相关规定[4]为补充,以国际条约等国际法渊源为重要内容[5]的生态保护立法体系。
我国已制定、实施的生态保护专门法很少，有关生态保护的法律规范大多确立于自然资源法及其他相关法律、法规、行政规范性文件中。究其原因，过去二十多年，我国的环境立法以分部门的资源开发利用、污染控制为中心，对某一生态因子或自然资源要素单独立法，如此以来，自然资源法、环境污染防治法以及其他相关法律对生态保护虽有所涉及[6]，但囿于这种将环境资源分割管理的立法模式，法律不能很好地将生态系统的整体功能、结构有机、统一地加以保护，我国的生态保护立法处于一种割裂状态，未能按照生态系统管理的思想对各类型生态系统的法律保护做出统一、协调的规定。
至于现阶段在我国环境法体系中居于综合性环境基本法地位的《
环境保护法》，因其在环境法体系中协调、统领各单行法的能力较弱而难胜其职，其对生态保护的规定欠缺几成诟病。该法从基本原则、制度设计到法律责任的规定,都偏重于“防治污染和其他公害”,而对“保护和改善环境”仅作了八条原则性的规定,这些规定因无具体法律责任相配套而难以执行。且由于《
环境保护法》中未充分体现生态保护的内容，往往使人们衍生我国环境保护仅限于防治污染和其他公害的模糊认识。[2]
近年来，我国在修订环境资源法律时补充、完善了生态保护的内容，例如1999年修订的《
海洋环境保护法》、2002年12月修订的《
草原法》等明显体现了对生态保护的重视，但是，在一些重要的生态保护领域，仍存在立法空白，如关于生物多样性保护、湿地保护、温泉保护、农业生态保护、国家森林公园保护等方面的法律尚付阙如，对外来物种有意引进的控制、外来物种入侵的治理等重要问题还没有做出具体规定。无法可依的状态使得生态保护得不到应有的法律支持。而且，有关生态保护的法律规范较为分散，表现形式多为行政法规或国家政策，立法层级偏低，影响了执法力度。例如，现有的《
自然保护区条例》、《
野生植物保护条例》效力位阶太低，法律明文保护的范围十分有限，保护力度不够，不能满足生态保护的要求。
