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中美征收制度重要问题之比较(上)

  

  以上的哲学分析虽然解释了哲学意义上的“公共利益”等于个人利益总和的社会福利,以及“公共利益”的改善应以帕累托改进为原则,但并没有回答在现实运用中,“公共利益”究竟如何判断、由谁判断的问题。正如我国某些学者指出的,在社会利益高度分化的情况下,如何使“公共利益”成为一个有用的、可操作的法律概念?[30]在没有一个“哲学王”的情况下,到底谁最有资格对“公共利益”做出判断?如果对“公共利益”有不同意见,到底又应该由谁来裁决呢?具体到这次重庆的“钉子户”事件,对“公共利益”的界定至少存在三种观点:一是负责拆迁的地方政府,认为拆迁属于旧城改造,可以消除火灾和安全隐患,创造就业,改善民生,因而符合“公共利益”。二是被拆迁户,认为拆迁纯属商业开发,为开发商的赢利行为,不是“公共利益”。三是某些评论者,认为被拆迁户不能单方面否认公共利益,“他说不是公共利益就不是了?!”[31]“是不是出于社会公共利益的需要,如何判定,需要一定的程序……是不是社会公共利益的需要,肯定不是一个人自己决定的,它要符合法律的程序。”[32]


  

  如此看来,我国目前不论在实体上,还是在程序上,对什么构成“公共利益”都缺乏必要的规范。那么,美国的情况是怎么样的呢?它能给我们提供什么借鉴?下面的分析表明,在美国,“公共利益”的界定主要由立法机构,而不是行政机构做出,同时由司法机构进行审查。美国的判例法,是从实体上界定“公共利益”的主要来源。


  

  如前所述,在美国,第五修正案使用的限制词是看似比“公共利益”更狭窄的“公共使用”(publicuse)。究竟什么是“公共使用”?自第五修正案生效以来的两百多年中,“公共使用”的含义发生了很大演变。2005年那个与“重庆钉子户”颇有几分相似之处的征地案件中,“公共使用”的定义又一次成为了争论的焦点。[33]由于“公共使用”是决定美国政府征收行为是否具有合法性的关键,对什么是“公共使用”的探讨往往是有关征地的司法和法学探讨的核心。


  

  回顾美国的法律史,“公共使用”的定义随着时间和事实的不同而不同。总起来说,“公共使用”有两个绝然不同的定义:一种定义认为“公共使用”要求公众实际使用,或有权实际使用被征收的财产。这种定义可以称为“公共使用”的狭义定义。如高速公路、机场、水电设施、公共图书馆等。另一种定义则认为,“公共使用”相当于“公共目的”(public purpose),即它能给公众带来好处和利益。这可称之为“公共使用”的广义定义,相当于我们所说的“公共利益”。在早期,窄的定义似乎占上风,特别是在十九世纪下半叶。但即使是那个时候它也没有完全占据主导地位。“狭”“广”两种定义一直互相竞争,一直没有一个清楚的赢家。[34]而在实际判决中运用不同的定义会产生完全不同的结果。比如,在狭义定义下,建一个剧院似乎可以满足“公共使用”的要求,因为公众只要买票就可以“使用”剧院。而在广义定义下,建造一个能给当地创造大量就业机会的工厂就算符合“公共使用”,即使这个工厂是私人所有,不允许公众使用的。在两种情况下,是否都有权由政府进行征地呢?“公共使用”的界限到底应该划在哪里?现代以来,美国的法院越来越倾向于采用“广义”定义,即“公共使用”等于“公共目的”。


  

  在“广义”定义下,只要政府合理地相信对财产的征收会为公众带来好处,即满足了“公共目的”的要求。而要满足“公共目的”,政府和公众并不必要直接“占有”或“使用”被征用的财产。将财产从一部分人手里转移到另一部分人手里也可以达到服务公共利益的目的。以下我们看三个美国最经典的征地案例。第一个案例是旧城改造:政府可以动用征地权力,将需要改造的旧城区征收并转卖给开发商;第二个是经济发展:政府将征来的土地转让给某一家或几家企业,这些企业可以促进当地的经济发展、创造就业;第三个是财富的再分配:如果土地分配极度不均,政府可以用征地对土地进行再分配。


  

  先来看Berman v.Parker[35]一案。此案缘于首都华盛顿特区的旧城改造。特区政府运用征地权力取得了旧城的破旧地产,并打算将这些破旧地产转卖或租赁给私人开发商进行开发。这些地产的原主人认为这是政府将财产从一个私人转移给另一个私人,不属于“公共使用”,因而是违宪行为。在此案中,最高法院首次明确拒绝了“公共使用”的这种狭隘定义,并取而代之以一个广义的定义:“在宪法的规范下,立法机关就什么是公共利益所作的决定是具有最终效力的。‘在立法领域,立法机关,而不是法院,才是公共利益的守卫者……只要立法目的属于国会的职权范畴,通过征收来达到这一目的就是完全允许的”[36]。这一判例在美国司法史上具有里程碑式的意义:最高法院第一次清楚地说明,第五修正案的“公共使用”等于“公共利益”,公共利益的界定属于立法范畴。在宪法规范下,立法机关(不是行政机关,也不是司法机关)才是“公共利益”的定义者。



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