（二）一种尚不成熟的制度设计——设立“国家高等教育地方财政补贴基金”的转移支付机制
笔者所设计的这种制度模式，主旨是通过地方财政经由中央财政的转移支付，使得其在保证对本地高校财政支持力度均衡的前提下，实现其对当地高校施加影响的间接化，从而使得高校能在一定程度上摆脱地方整个服对高考招生名额配比的控制，并令高等教育资源在全国范围内的配置逐步优化。
其制度运作要点主要包括如下几个方面。第一，设立“国家高等教育地方财政补贴基金”（以下简称“基金”），由教育部主管。第二，教育部每年根据各地国立高校的发展规划制定出符合每一所高校的财政预算，并厘定总预算中中央和地方财政各自所占的比例。这个预算额将作为特定高校所在地财政对该高校进行财政支出的最低限额。第三，全国省级预算每年至少按照基金所确定的最低限额向基金缴纳相应款项，当然具体缴纳数额可以超过该最低限额标准。第四，基金在每个财政年度将特定的中央支出金和地方政府缴纳的支出金一并支付给特定的国立高校。第五，在剩余款项的应用上，基金可以有意识地向其他欠发达地区的国立高校进行转移支付，实现重点扶持。第六，地方财政对于本地高校实施财政补贴未经由本基金运作的，应当接受基金下属相关职能部门的备案和监督。第七，基金的整体运作接受国家财政、审计等有关部门的监管，防止在制定预算、拨付款项、检查监督等环节中腐败现象的滋生。一旦发现违规操作，应确保司法介入途径的完全、有效和通畅。
实行这种制度，主要存在如下积极意义。第一，基金的设立可以保证各国立高校每年获得相对充足的财政安排。一方面，中央财政不足的部分得到了高校所在地省级财政的有力补充；另一方面，地方财政的支出额度是经过科学测算得出的底线，在确保地方财政支付能力的前提下使得该地方国立高校获得了相对充分的补贴。这是保证高校快速发展的前提。第二，地方政府“投资”本地国立高校的理念很难在短期内改变，而只要存在“投资”就不可避免的产生期待利益回报。基金的存在使得在最大限度利用地方财力的同时，将地方财政的补贴经由基金间接注入特定高校，从而阻断了地方政府意志对该高校的直接影响，其中也就包括要求高校尽量扩大本地的招生名额。第三，由于对各省级财政的基金缴纳金额做了最低限额规定，一方面可以强制那些不注重本省高等教育发展的地方加大对本地高教事业的财政支持力度；另一方面可以鼓励经济较发达的省在财力允许的条件下通过缴纳超额基金款而实现对本省国立高校的额外支持，调动地方财政支持高等教育发展的积极性。第四，对于那些地处欠发达地区、地方财政支持有限而中央财政支持又“心有余而力不足”的高校，可以获得基金的倾向性补贴。这种补贴的来源主要是扣除必要成本后的通过基金的合法运作而产生的收益。这样就能逐步拉近由于区域发展不平衡而产生的教育资源的分配不平衡。第五，对于整个基金的运作过程，可以实现真正意义上的司法监督，从而极大降低高等学校财政资金流转以及高校与地方政府互动过程中违法、违规现象发生的可能性，从法律的层面确保高校管理尤其是招生过程中地方保护主义倾向的进一步加剧。
【作者简介】
郑毅（1983.4-），男，汉族，现为中央民族大学法学院博士研究生，法治政府与地方制度研究中心助理研究员。研究方向为宪法学、行政法学、中央与地方关系制度。
【注释】
本文系2010年3月6日、7日在北京西郊达园宾馆召开的“大学招生与宪法平等：中国问题与国际经验借鉴”国际学术研讨会的提交论文，系在笔者先前发表的《高考招生平等的制度实践——以高招名额分配中的地方保护主义倾向为视角》一文（刊载于《教育与考试》2009年第6期）的基础上修改而成。再次特别感谢《教育与考试》常务副主编罗立祝研究员以及本次研讨会的召集人——北京大学法学院张千帆教授。
有学者指出：“2000年后的五六年间，一些部属高校的招生指标出现了“高度人为地方化”的浪潮。例如前两年中山大学、浙江大学、南京大学等高校在所在省的招生比例都占到60%以上甚至达到70%左右。”参见曲相霏：部属高校的人为地方化与受教育权平等，载北京大学《“高校招生与
宪法平等”学术研讨会论文集》，2009年9月18日。
杨欣欣著：法学教育与诊所式教学方法，法律出版社2002年版，第134页。
张竹云：高等教育的民主化、公平与机会均等之辨析，载《高等函授学报》（哲学社会科学版）2009年6月。
常健、符晓薇：公共政策的公平之度：权利平等与特殊保护，载《文史哲》2009年第3期。
周茂东、李政：基于经济学视角的高考制度研究，载《华东经济管理》2009年6月。
拥有直属高校的中央机关如中共中央办公厅（如北京电子科技学院）、共青团中央（如中国青年政治学院）、中央军委（如国防科学技术大学）；国务院组部委如教育部（如北大、清华）、交通部（如大连海事大学、中国民航大学）、司法部（如中央司法警官学院）、公安部（如中国人民公安大学、中国刑事警察学院）、工业与信息化部（如北京航空航天大学、北京理工大学）、国家民族事务委员会（如中央民族大学、中南民族大学）、审计署（如南京审计学院）；国务院直属机构如国家体育总局（如北京体育大学）、国家安全生产监督管理总局（如华北科技学院）；国务院办事机构如国务院侨务办公室（如华侨大学、暨南大学）；国务院直属事业单位如中国科学院（如中国科学技术大学）、中国地震局（防灾技术高等专科学校）；等等。此外全国妇联、中华全国总工会等也有自己的直属高等院校（前者如中华女子学院，后者如中国劳动关系学院）。等等。
如辽宁大学隶属于辽宁省，内蒙古大学隶属于内蒙古自治区，上海大学隶属于上海市。
参见曲相霏：部属高校的认为地方化与受教育权平等，载北京大学《“高校招生与
宪法平等”学术研讨会论文集》，2009年9月18日。
如2009年北京法院系统在招录公务员的过程中就明确规定，在京高校毕业生可以自由选择任一法院作为志愿单位（不论市区内还是京郊），但是外地高校的毕业生就只能报考远郊区县的法学系统，且录取人数的规模被严格限定在一个相对较小的范围内。在京高校毕业生的比较优势无疑对京外考生产生了新的志愿引诱效应。
董昭江：大学与地方经济发展关系的实证研究——山东大学威海分校对威海经济发展的贡献，载《山东大学学报》（哲学社会科学版），2004年第4期。
转引自丁小浩、陈良锟：高等教育扩大招生对经济增长和增加就业的影响分析，载《教育发展研究》，2000年第2期。
董昭江：大学与地方经济发展关系的实证研究——山东大学威海分校对威海经济发展的贡献，载《山东大学学报》（哲学社会科学版），2004年第4期。
