二、宪政与预算控制

　　公共财政的制度基础是政府预算，公共财政是建立在政府预算基础上的财政制度。财政立宪原则的确立奠定了预算法治化的基础。宪政国家从来都是把预算作为宪法的重要内容。预算作为纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是关于民众审查和监督国家财政活动的制度。同时，预算作为配置公共资源的制衡结构，是一种民主政治程序。具有独立财产权利的纳税人，他们担负着国家的财政供应，就必然要求控制国家的财政，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，也是用法律保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。财政民主是通过作为民主政体基础的政府预算制度实现的。预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政。

　　在法律上，预算是政府对于议会的承诺，经过议会的决议就成为具有法律意义的强制性命令。预算调整的对象针对宪政国家的物质基础，通过预算资金的筹集和分配反映了人民与政府之间财产关系，在租税国家则体现为纳税人和政府之间资源的重新配置关系。预算法是现代国家财政制度的核心，财政立宪主义原则在现代法治国家的普遍确立为预算制度的民主化、法治化奠定了基础。现代预算制度最早出现在英国，是在代议制机构监督国王财政权的过程中产生的，此后，在英国逐渐形成了议会对国家的财政收支统一进行审议和表决的预算议会主义原则。从英国宪政发展史可以得知，民主、法治是公共财政得以建立的前提。近代以来各国宪法规定了预算的基本原则，据此预算制度得以具体化并逐步完善。

　　在预算体制中，过分强调政府对预算的控制而忽略预算的议会主权和民主监督便违背了预算的宪政精神。在历史上，民主政制确立的议会民主主义原则促进了预算从国家预算向公共预算的转化和发展。代议制机构是国家预算的组织制度前提，是制约专制的政治组织。国家预算就是在代议制机构监督国王的财政征收权的过程中产生的，议会最终实现对财政权的控制，完整的、现代意义的政府预算才算确立。[5]预算制度就是社会成员参与和监督国家财政活动的法律规范，立宪政治的历史可以说是现代预算制度的成立史。[6] 中国预算制度设计整体上都体现了国家管理本位的思想，实际上确立了政府预算权的中心地位。预算的编制、审批和执行过程只在国家机关系统内部周而复始地循环和运转。这一预算政治组织的统一性及运行过程的封闭性割断了纳税人与预算的直接联系。在这样一个法律背景中，全体纳税人对国家预算了无所知，即使国家预算存在问题，也只能无可奈何。纳税人既然是国家预算的供应者，就有权利对预算进行控制，以法的形式保证政府的预算收支服务于其自身的需要。当然，让全体纳税人全部参与到预算过程是不现实的，纳税人可以通过人大代表在人代会上行使对预算的监督权。然而，人代会与纳税人保持一致，人大代表真正代表纳税人只是理论上的假定，由于利益的冲突和代表构成的复杂及代表本身的素质，人代会不一定完全代表纳税人的根本利益，这是现代代议政制普遍面临的困境。而为了加强纳税人与预算的直接联系，应倡导预算运行的公开和透明。纳税人对预算的法律控制权体现为对预算的知悉权、监督权、批评建议权等。