当然,并不是所有宪法的地方自治条款都完整地包含前文所归纳的结构。但应该承认,这样的结构因为在体系上比较完整,因此,至少在新近制定的宪法中是最常见的。
需要补充的是地方自治制度章在宪法典结构中的排序。传统的宪法典通常先规定国家的中央组织,再规定地方制度,这大抵是受到了国家优位主义或者近代宪政革命以前的国家专制主义的影响,它可能将受众的观念向以下三个方向引导:国家高于地方、国家比地方重要或国家是地方权力的来源。这些观念强化了国家的权威而减损了地方的自主性,并可能在公法主体观上混淆国家与地方公共团体的区别,使后者沦为前者的附庸。晚近的宪法典虽然将地方自治承认为基本原则,但并没有肃清,而是保留了在宪法典结构中遗留的国家专制主义。然而,值得注意的是,1992年的斯洛伐克共和国宪法却将地方自治制度的内容(第四章)安排在国家权力及国家机关之前,以此来宣示地方自治的基础性地位。[5]除斯洛伐克外,巴拉圭现行宪法亦于国家之前规定地方。这种编排顺序虽然仍属少见,但却暗合于地方先而中央后的自治主旨。
众所周知的是,宪法典在国内法体系中往往具有最高的法律效力。因此,地方自治被宪法确认为基本原则,不论其文本形式如何,都会产生相应的法律效果。
由于宪法规范的直接确认,地方自治原则具有了拘束国家议会的立法行为、国家行政机关的各种行政行为以及司法机关的司法行为的效力,因此,任何公权力机关均不得违反该原则,尤其是,议会不得以法律规避该原则。为了更清晰地认识这一效力的独特性,可以将之对比于宪法承认地方自治原则之前的状况。
实际上,对于多数国家而言,在宪法将地方自治承认为基本原则之前,地方制度就已经在向地方自治的方向演进了,人们不可能依靠宪法文本对地方自治原则的承认就在一夜之间就塑造出有效的地方自治制度。但在宪法承认地方自治为基本原则以前,地方制度是否以自治为价值取向需要由国家的立法机关进行衡量,易言之,宪法通常将制定地方制度法的权力(当然也包含是否在法律中切实落实地方自治原则的裁量权)授予给国家立法机关。这显然构成一项法律保留,即有关的权力保留于立法机关的法律。众所周知,法律保留在行政法上产生拘束行政机关的效力,因为它要求“行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为”,在法律出现缺位时,“排除任何行政活动”。[6]而法律保留原则并不拘束立法机关,它对于后者而言是一项自由裁量权。因此,当国家议会的立法裁量否定了地方自治原则时,立法权的行使仍然是合宪的,法国1982年分权改革之前的情形既属此类。
而宪法典直接确认地方自治为基本原则,则使地方自治原则获得了“宪法保留”的效力。国家议会在制定地方制度法的过程中,必须受到地方自治原则的拘束,并将地方自治原则贯彻于其立法行为,而不得擅自改变、扭曲或废止地方自治的主旨。在设置了有效的违宪审查制度的国家,国家议会的立法是否遵守了宪法的地方自治原则还要受到合宪性审查,相应地,违宪审查机关成为唯一有权解释宪法的地方自治条款的机关,它以宪法解释的方式来裁定地方自治的原则到底具有多大的空间和范围。采纳此种制度的原因在于,国家立法机关是宪法的地方自治原则的拘束对象,它当然不能以同一身份来单方面决定地方自治的范围,否则,宪法确认地方自治原则就没有任何实际意义,它在实施过程中必然会被国家立法机关所规避。